Technical note

Ámbitos de aplicación de la financiación por resultados en las universidades públicas

Resumen

La búsqueda de nuevos sistemas de financiación para las universidades públicas ha sido una constante en los últimos años y en la actualidad se defienden modelos que tienen en cuenta los objetivos universitarios (docencia e investigación en sentido amplio). El presente trabajo analiza los criterios que están siendo utilizados para la asignación presupuestaria de los grupos de investigación de una universidad pública española. Dicho modelo asume que se puede establecer un modelo de financiación para los grupos de investigación coherente con la evaluación de la performance individual y de la universidad en su conjunto.

Abstract

The search for new financing systems for public universities has been a constant in the last years and currently models that take into account the objectives of the university (teaching and research in their broad sense) are defined. This paper analyzes the criteria being used for budgetary allocation of research groups of a Spanish public university. Such model assumes that a financing model for research groups consistent with the assessment of individual performance and of the university as a whole can be established.

1. Introducción

La financiación de las universidades públicas españolas ha estado sujeta a un importante debate en las últimas décadas por los cambios experimentados en su entorno. Así, es sensible a las modificaciones de la demanda de los servicios universitarios que se caracteriza por su incertidumbre, tanto en las actividades docentes (matrícula, precios públicos, becas, etc.), como de investigación (política de fomento de las diferentes administraciones públicas, oscilaciones en los contratos con empresas, etc.), así como por la incidencia que está teniendo las políticas gubernamentales de contención del gasto público, en particular el gasto en educación superior.

El debate ha estado centrado en dos ejes diferentes. Por una parte, existen pronunciamientos sobre cómo garantizar la suficiencia financiera de las universidades y qué grado de financiación pública debe recibir; y por otra, qué mecanismo deben seguir estas instituciones para lograr una gestión más eficiente y eficaz de los recursos disponibles.

La experiencia española parece estar admitiendo que el sistema de financiación debe basarse en un modelo mixto, esto es, la participación mayoritaria de las administraciones públicas (en especial, la autonómica), con los ingresos aportados por sus principales usuarios (matrícula de estudiantes) que deben ser complementados con los ingresos propios que puedan obtener de contratos con empresas y de la gestión de su propio patrimonio. Ahora bien, el debate sobre cómo lograr la suficiencia financiera y la distribución entre los diferentes agentes no está cerrado y está condicionado por consideraciones de índole política. Prueba de ello son los cambios que se han experimentado en los últimos años en la distribución de la financiación autonómica o la política de ayuda al estudio (becas).

No es objeto del presente trabajo abordar esta problemática, sino profundizar en el segundo eje señalado, esto es, qué mecanismos de financiación pueden mejorar las actividades docentes, de investigación o de extensión universitaria. A este respecto, se asume que todos grupos de interés estarán de acuerdo en que las universidades están obligadas a una gestión eficaz y eficiente de los recursos puestos a su disposición, con una distribución interna que incentive la calidad y la eficiencia de cada unidad, con normativas internas ágiles, así como sistemas de evaluación que favorezcan la mejora continua.

También se asume que para garantizar la eficacia y eficiencia en la gestión, así como la rendición de cuentas y la transparencia, es necesario una profesionalización de la gestión, con equipos altamente cualificados y estructurados en función de objetivos, dotados de las herramientas de gestión avanzadas como son la presupuestación por programas, la contabilidad analítica, cuadros de mando, gestión de recursos humanos, etc.

Aquí analizamos uno de los mecanismos internos de gestión: la financiación por resultados para mejorar la producción y/o productividad de los grupos de investigación. A tal efecto, a continuación se aborda sucintamente la financiación por resultados en la educación superior para seguidamente exponer el procedimiento seguido por una universidad española. Así mismo, se especifican los diferentes factores que pueden estar condicionando el rendimiento científico, prestando especial atención al tamaño de los grupos de investigación. Por último, se exponen las principales conclusiones alcanzadas en respuesta a los objetivos ya señalados.

2. Tendencia en la financiación por resultados en el contexto internacional y español

Algunos países, especialmente a partir de la década de los noventa, comenzaron a modificar los modelos de financiación de sus universidades públicas, prestando mayor atención al rendimiento alcanzado por dichas entidades en sus actividades de investigación y docencia. Este cambio se vio favorecido por la relevancia de la economía del conocimiento en las que las universidades deben demostrar un claro protagonismo, al tiempo que la recesión económica y los consiguientes recortes presupuestarios. Estos factores influyeron en la política universitaria y motivó un cambio de los modelos convencionales hacia otros fundamentados en los resultados (Shin, 2010).

Salmi y Hauptmann (2009) advierten que los modelos convencionales de financiación hacia la educación superior, ya sean presupuestos negociados o fondos categóricos, están dando paso a otros mecanismos en los que el rendimiento institucional adquiere mayor protagonismo (cuadro 1). Las reservas para incentivar el rendimiento, a título ilustrativo, supone que el agente financiador destina una cantidad residual de financiación, normalmente entre un 5 a un 10%, con la intención de que las universidades compitan entre sí de acuerdo a sus resultados. Se introduce, por tanto, un mecanismo de mercado que invita a las universidades a desarrollar estrategias de mejora en aras de alcanzar mayores cuotas de financiación.

A los efectos del presente trabajo, cabe destacar que estos mecanismos innovadores entre los agentes externos (en el caso español, las comunidades autónomas) y las universidades pueden propiciar cambios en la asignación presupuestaria interna. Cabe esperar que exista una correspondencia entre los mecanismos externos e internos de asignación presupuestaria.

Así mismo, tanto los mecanismos de asignación de recursos convencionales como innovadores han tratado siempre de aumentar la eficiencia de la movilización de estos recursos y de llevar a cabo de la mejor manera posible la asignación de dicha financiación a instituciones y estudiantes, además la necesidad cada vez mayor de fuentes de financiación por parte de las instituciones de educación superior de todo el mundo plantea la importancia de que los gobiernos de cada país deberían de estudiar formas innovadoras para utilizar los mecanismos de asignación de recursos con el fin de mejorar la igualdad del sistema.
 

Tabla 1. Comparación entre mecanismos de asignación de recursos convencionales e innovadores

Fuente: Salmi y Hauptmann, 2009

La elección de un mecanismo frente a otro, o la combinación de los mismos, no sólo depende de los objetivos planteados, sino que también va ligado a las circunstancias concretas de cada país, bien sea por sus estructuras gubernamentales, la disposición o no de recursos públicos en el país en cuestión, etc. Por ejemplo, vincular la asignación presupuestaria según los rendimientos alcanzados puede ser un mecanismo efectivo para un país, pero no tiene por qué serlo para otro. Así, muchos países en vías de desarrollo e incluso algunos industrializados al carecer de ciertas circunstancias de las comentadas con anterioridad tienen que recurrir a otros mecanismos por no disponer de la estructura adecuada o no disponer de los recursos necesarios. Además, puede ocurrir que lo que haya funcionado en un período de tiempo no funcione en otro; de ahí se plantea la necesidad de adaptar los modelos a los efectos de cumplir los objetivos deseados en cada momento.

Burke y Minassians (2009; citado por Shin, 2010), en referencia a los gobiernos federales de los Estados Unidos, observaron cómo en la década de los noventa del siglo XX, determinadas iniciativas basadas en el rendimiento estaban afectando a la gestión institucional de las universidades, a su rendimiento y a la cultura organizativa. Ahora bien, pocos estudios han evaluado el impacto causado por las reformas basadas en el rendimiento en la perfomance institucional de las universidades. Huisman y Currien (2004), en su estudio, encontraron que cuatro países de la OCDE (Estados Unidos, Reino Unido, Holanda y Noruega) presentaban impacto débil en el desempeño institucional. Himanen y otros (2009), compararon cinco países (Australia, Finlandia, Países Bajos, Noruega y Reino Unido) obtuvieron evidencias de que la política de financiamiento basada en el desempeño no ha contribuyó a la productividad de la investigación.

Estos trabajos empíricos vienen a poner en duda las bondades de la financiación por resultados y que su generalización no está exenta de determinados riesgos o peligros. Fundamentar la financiación, por ejemplo de acuerdo al ranking de resultados alcanzados por las universidades, puede ser propicia en los sistemas de educación superior altamente competitivas, pero puede ser contraproducente en otros sistemas menos desarrollados. En estos casos, la asignación de financiación tendrá mayor probabilidad que se adjudique a científicos que trabajan en las mejores universidades. En los sistemas menos competitivos, la financiación será menos eficiente, existiendo la posibilidad de que haya excelentes científicos dispersados por estos sistemas menos competitivos, a menos que los procesos de evaluación también hagan rankings de resultados a nivel individual y que su aplicación se extienda a todos los niveles de toma de decisiones, redistribuyendo internamente los fondos recibidos. De lo contrario, los investigadores localizados en universidades menos competitivas, carecerán de suficientes incentivos para mejorar sus resultados (Abramo, 2010).

A comienzo de los años noventa, las comunidades autónomas españolas comenzaron a definir nuevas formas de búsqueda de financiación para sus universidades en aras de mejorar la competencia y calidad de las mismas. Los modelos propuestos comienzan a definir criterios estándares para determinar una financiación básica para las universidades, complementada con recursos ligados a la consecución de determinados resultados (Rodríguez, 2013: 5). La pionera en poner en marcha un modelo de financiación con estas características fue la Comunidad Autonómica de Valencia, en 1994, seguidas por Cataluña, Andalucía, Canarias y Galicia.

Estos nuevos sistemas de financiación por resultados buscan que las universidades españolas sean más eficientes tanto en investigación, docencia y gestión, si bien se perciben grandes diferencias en la asignación de fondos, productividad y eficiencia –especialmente en la actividad investigadora– (Buela-Casal, 2010).

Esta forma de financiación se ha articulado a través de los contratos programas, en coherencia con las sugerencias realizadas por el Informe sobre la Financiación de las universidades (Consejo de Universidades, 1995). Estos contratos han supuesto un gran cambio, abandonando, en cierta medida, los modelos incrementalistas (las subvención a asignar a cada institución universitaria se calculaba en función del presupuesto del año anterior), para adoptar modelos sustentados en dificultosas fórmulas, hasta llegar a los modelos mixtos (fórmulas y contratos) que, con diferentes grados de sofisticación, prácticamente están siendo utilizados en los diferentes sistemas universitarios de las comunidades autónomas.

Algunas comunidades autónomas han establecido reservas de financiación competitiva, esto es, la administración fija unos objetivos y ofrece financiación competitiva a las universidades en función de los programas que las mismas se comprometan a realizar. Ahora bien, para que estos modelos de financiación basados en los resultados tengan éxito es necesario que los objetivos a cumplir y los criterios de evaluación de los mismos hayan sido consensuados entre la administración pública y las instituciones universitarias (Rodríguez, 2013).

No obstante, conviene señalar que el esfuerzo de las administraciones públicas por mejorar la financiación de las universidades públicas ha dejado a un lado la consecución de determinados resultados institucionales para la determinación y asignación de financiación. De acuerdo a Hernández (2011), estos modelos de financiación no han favorecido la creación de pautas y comportamientos tales como la identificación de objetivos, evaluación de necesidades, asignación de responsabilidades, avance de resultados y, como consecuencia, ha hecho que el grado de eficiencia a alcanzar por las universidades y sus diferentes unidades orgánicas -centros, institutos y departamentos- no constituya una característica importante a nivel de asignación de recursos financieros. Además con la irrupción de la crisis, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, se han suprimido unilateralmente dichos contratos-programas, otorgando mayor protagonismo a la estabilidad presupuestaria.

También cabe destacar que, con independencia de los modelos que definen las relaciones financieras entre las universidades y las administraciones educativas, se observan cambios en la distribución interna de los recursos financieros. Este es el caso de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria que, desde hace una década, dispone de directrices para la asignación presupuestaria de sus unidades académicas.

3. La financiación por resultados en una universidad española

La financiación por resultados en la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (en adelante, ULPGC) no puede comprenderse sin estudiar previamente el contrato-programa firmado entre esta Universidad y la Comunidad Autónoma de Canarias.
En abril de 2010, la Conferencia General de Política Universitaria publicó el Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español, más conocido como el Documento Financiación Universitaria 2010. Si bien dicho documento viene a señalar que los mecanismos de financiación de las universidades españolas deben introducir una mayor dosis de financiación en base a objetivos, es justo reconocer que determinadas comunidades autónomas, como es el caso de Canarias, ya consideraban la financiación por objetivos en sus modelos de financiación antes de 2010. Interesa resaltar aquí los planteamientos establecidos en el Contrato Programa para la Financiación de la Universidad de Las palmas de Gran Canaria (2009-2013), en que se incluye, entre sus cláusulas, una financiación específica variable y condicionada a objetivos de calidad docente e investigadora establecidos en colaboración con las Universidades Canarias. De hecho, entre sus objetivos estratégicos está “establecer un incremento progresivo de la proporción de financiación pública vinculada a la consecución de objetivos y resultados”.

Por lo que respecta al “Sistema de incentivos a la productividad de los grupos de investigación”, el método de evaluación y la tipología de los indicadores aplicados en cada caso varían en función de qué es lo que se pretende medir y, por tanto, es necesario analizar si los indicadores propuestos por la ULPGC son coherentes. Teniendo en cuenta que no puede existir un consenso total, García-Aracil y Palomares (2012) realiza un análisis de los indicadores más relevantes para las diferentes misiones institucionales (docencia, investigación y transferencia del conocimiento), valorando la opinión de un grupo de expertos que ocupan cargos académicos y de gestión y con amplios conocimientos en la evaluación de las instituciones universitarias.

Dicha investigación puede ser útil en el análisis de la idoneidad de los indicadores utilizados por la ULPGC en la valoración de la productividad de los grupos de investigación y especialmente para sopesar en qué medida dichos indicadores están alineados con la función investigadora de la Universidad.

En la Tabla 2 se especifican los indicadores relacionados con la evaluación de la investigación que logran una opinión mayoritaria entre los expertos, indicándose también si dichos panelistas consideran tales indicadores como un output de la investigación, esto es, si es el resultado de esta actividad investigadora. Destacan los ítems que recaban información relacionada con las tesis doctorales defendidas (ítem 17), las publicaciones en revistas indexadas, las citas que ha recibido una publicación y el porcentaje de profesorado doncente-investigador (PDI) que publica en revistas indexadas (ítems 18, 19 y 20), los sexenios concedidos (ítem 23), la participación en redes científicas (ítem 24), los ingresos por proyectos nacionales y europeos y los fondos asignados por la universidad a los centros de investigación (ítems 26, 27 y 30).

Por lo que respecta a los indicadores asociados con la evaluación de la transferencia de conocimiento, los expertos señalan los siguientes: los ingresos recibidos por trabajos realizados a entidades con alto valor añadido (ítem 29), las licencias concedidas (ítem 34), el número de spin-off originadas por la I+D de la universidad (ítem 35), la participación en empresas que desarrollan actividades productivas basadas en la I+D universitaria (ítem 36), la existencia de incubadora y el número de empresas ubicadas en la misma (ítems 37 y 38).

Analizando los indicadores valorados por los expertos con los propuestos por la ULPGC cabe realizar varias consideraciones:
 

a) Prácticamente todos los indicadores definidos en el modelo de asignación presupuestaria de la ULPGC son reconocidos por los expertos. No se incluye el número de spin-off originadas por la I+D de la Universidad que, en el caso de la ULPGC, es considerada como parte de la financiación de los departamentos e institutos, pero no es una financiera directa de los grupos de investigación.
 

b) Existen indicadores no valorados suficientemente por los expertos e incluidos en el modelo de financiación de los grupos de investigación de la ULPGC: entre otros, los becarios de investigación de convocatorias competitivas y patentes registradas, si bien tienen un peso relativo bajo en el modelo.
 

c) Determinados indicadores son percibidos como outputs por la ULPGC y no por los expertos, siendo especialmente relevante los indicadores de ingresos por proyectos de investigación (local, regional, nacional y europeo). Este hecho es relevante porque la ULPGC otorga un 35% de la financiación a los grupos de investigación en función de la financiación captada, tanto competitiva como contractual.
 

Tabla 2. Opinión de los expertos respecto a la identificación del indicador para la evaluación de las misiones universitarias (investigación y transferencia del conocimiento)

Fuente: García-Aracil y Palomares (2012)

Tabla 3. Indicadores y puntuación de la productividad de los grupos de investigación de la ULPGC

Fuente: Sistema de incentivos de gerencia a la productividad de los grupos de investigación (BoULPGC, 2 de julio de 2010)

En todo caso, cabe concluir que los indicadores establecidos por la gerencia para la valoración de la productividad de los Grupos de Investigación de la ULPG está en sintonía con las opiniones de los panelistas que han participado en la investigación realizada García-Aracil y Palomares (2012), teniendo en consideración que la ponderación de dichos indicadores constituye una decisión propia en tanto que pueden valorarse de forma diferente por cada Universidad.

Mediante una valoración de 0 a 100 en los méritos que se reflejan en la tabla 2, se puede apreciar que los aspectos más importantes, con una mayor puntuación y, por tanto, que facilitan una mayor financiación son por orden de importancia:

• Los artículos con índice de impacto/libros (puntuación: 30)
• La financiación competitiva captada (puntuación: 20)
• Los número de tramos de investigación (sexenios) (puntuación: 15)
• La financiación captada mediante convenios/contratos captados (puntuación: 15)
• El resto de méritos (otros méritos de productividad científica, tesis leídas, becarios de investigación asociados a convocatorias competitivas y patentes registradas): (puntación global: 20).

Se deduce que los grupos de investigación para mejorar su productividad precisan incrementar los artículos de impacto, lo que está lógicamente correlacionado con el número de sexenios, pero también puede verse favorecido si logran captar financiación externa. A este respecto, no todas las áreas de conocimiento pueden tener las mismas oportunidades para captar subvenciones de investigación, pues dependen de las líneas estratégicas establecidas por los agentes financiadores que, por otra parte, también pueden conceder ayudas con diferente relevancia cuantitativa a determinados sectores de investigación. Así mismo, no todos los grupos de investigación tendrán las mismas posibilidades de responder a las necesidades del mercado (contratos y/o convenios de investigación). Quizás por esta razón un porcentaje relevante de los panelistas consultados en el trabajo de García-Aracil y Palomares (2012) no consideran estos indicadores como output de la investigación y, en cierta medida, puede constituir una debilidad del modelo establecido por la ULPGC, en tanto que favorece a determinados grupos de investigación en detrimento de otros.

No obstante, hay que considerar que los indicadores propuestos por la ULPGC fue objeto de un intenso y extenso número de intervenciones por parte de todos los miembros de la comisión de investigación en el que se consideraron distintos aspectos como las evaluaciones de las universidades españolas, el modo en que la ULPGC capta fondos dentro del contexto del contrato-programa con la Comunidad Autónoma de Canarias o los méritos considerados para evaluar la producción científica de los grupos de investigación.

4. Relación los incentivos al grupo de investigación e incentivos individuales

Recientemente se ha aprobado el Reglamento de Planificación Académica de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria ((BOULPGC de 14 de enero de 2014) que, sin lugar a dudas, tendrá un efecto en el comportamiento del profesorado universtario, en tanto que aporta una valoración de su actuación en las actividades docentes, investigadoras y de gestión.

Desde los objetivos del presente trabajo, interesa analizar en qué medida los méritos incluidos en dicho Reglamento están coordinados con los definidos en el Sistema de incentivos de gerencia a la productividad de los grupos de investigación (S.I). Un acoplamiento débil puede implicar que el profesorado maximice su productividad individual y no la productividad del Grupo de Investigación.

En la tabla 4 contiene una relación entre dichos marcos normativos, pudiéndose extraer las siguientes conclusiones:

1. Las tesis leídas son consideradas como un mérito investigador en el S.I., mientras que en el POA se valora como una actividad docente.

2. Los tramos de investigación son considerados por ambos marcos normativos, si bien en el POA también se valora que el PDI tenga concedido tres tramos de investigación.

3. Los artículos indexados, así como los libros con reseñas, tienen una alta ponderación.
 

Tabla 4. Relación entre los méritos del Sistema de incentivos de gerencia a la productividad de los grupos de investigación y los méritos de investigación del Reglamento de Planificación Académica

Fuente: elaboración propia

Conclusiones:

La experiencia internacional pone de manifiesto que se están introduciendo mecanismos de financiación que se fundamentan cada vez más en los resultados alcanzados por las universidades, provocando cambios en la organización y en la asignación presupuestaria interna. Estas innovaciones tratan de mejorar la performance institucional, si bien no se ha demostrado suficientemente que dichos mecanismos realmente sean eficaces, especialmente en los países con sistemas universitarios menos competitivos.

España no ha estado ajena a esta tendencia que en las últimas décadas, abandonándose los modelos incrementalistas (las subvención a asignar a cada institución universitaria se calculaba en función del presupuesto del año anterior) e incorporándose sistemas de financiación mixtos (fórmulas y contratos) que, con diferentes grados de sofisticación, prácticamente están siendo utilizados en los diferentes sistemas universitarios de las comunidades autónomas. Canarias se encuentra entre las comunidades pioneras, lo que probablemente haya propiciado que la ULPGC haya implementado baremos para la asignación presupuestaria de sus unidades académicas (centros, departamentos e institutos universitarios de investigación) y los grupos de investigación.

El contrato-programa favorece que la ULPGC disponga de un sistema de incentivos para mejorar la productividad investigadora. Ahora bien, dicho modelo de financiación no incluye, entre sus indicadores, la productividad científica de la Universidad probablemente por la dificultad de establecer un modelo coherente y consensuado entre las universidades públicas canarias. Por su parte, ambos incluyen criterios para favorecer la generación de nuevos doctores y la captación de financiación competitiva y no competitiva. El hecho de que el contrato-programa actualmente haya sido cancelado constituye un hecho que probablemente afecte a la credibilidad de la financiación basada en resultados.

La financiación por resultados en la ULPGC se fundamenta en la consecución de objetivos de calidad en cuanto a docencia e investigación. A este respecto, los méritos utilizados para evaluar a los grupos de investigación son coherentes con los indicadores propuestos en la doctrina (García y Palomares, 2012).

Los grupos de investigación para mejorar su productividad y, por ende, captar mayores cotas de financiación, deben centrarse en la publicación de artículos indexados con impacto, lo que llevará a la consecución de mayores tramos de investigación. También tiene un papel relevante la captación de financiación competitiva o no competitiva, teniendo menor relevancia el número de tesis leídas o la productividad científica no indexada.
 

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Gestión Universitaria
ISSN  1852-1487

http://www.gestuniv.com.ar

Vol.:07
Nro.:03
Buenos Aires, 15-07-2015

Recibido el: 06-04-2015 ; Aprobado el: 10-04-2014

URL http://www.gestuniv.com.ar/gu_21/v7n3a1.htm