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Sobre el Gobierno Universitario
Carlos Marquís
Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Miembro del Observatorio de Políticas Universitarias de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), Buenos Aires. Argentina Resumen
About University Government Abstract This paper analyses government and university management. It proposes critical factors in building a research agenda on issues already identified by government and university management. At the same time, highlights the urgent need for a review of governance issues for the field of higher education and public policy focusing on strategic planning as an effective instrument of government.
Presentación La cuestión del gobierno y la gestión universitaria es un tema recurrente, tanto para la agenda de las políticas públicas, proyectos legislativos, posiciones políticas, debates, etc., como para los temas de investigación. Resulta interesante considerar las semejanzas y diferencias entre la agenda de investigación y la agenda de las políticas referidas a la educación superior. La primera pertenece al ámbito de lo académico, que si bien abreva en los problemas fácticos de las instituciones, fundamentalmente pertenece al espacio de lo intelectual, de lo científico. Por su parte, la agenda de las políticas se enriquece con los avances de las investigaciones, pero responde a otras lógicas y tiene otras urgencias sobre las que es recomendable estar atentos. Cuando los temas de ambas agendas coinciden el aporte de las investigaciones, además de inteligente, puede ser útil y virtuoso para la comprensión y para la toma de decisiones. Para el campo académico siempre es un desafío intelectual y político construir una agenda de investigación que además de contribuir al conocimiento explique e influya en el mejor gobierno de las instituciones. Al final de estas notas se proponen temas para la agenda de investigaciones sobre el tema universitario, en particular en lo vinculado a las cuestiones del gobierno y la gestión. Un tema presente las organizaciones sociales de diverso tipo es la discusión sobre el poder institucional, que en el caso de las universidadestiene características propias, ya que junto a disputas relacionadas con la distribución de prestigios y manejo de recursos propias en todas las organizaciones, aparecen fuertemente los conflictos ideológicos o epistemológicos, propios de las “tribus universitarias”. Se espera que las universidades sean organizaciones más democráticas, inclusivas y tolerantes que las pertenecientes al ámbito de lo político, económico, militar, religioso, etc. Pero no necesariamente ello es así, ni están diferenciadas de un modo sustancial de las formas y estilos políticos de la mayoría de las organizaciones de las sociedades que las contienen. Por ello la demanda de un gobierno más democrático, transparente y eficaz de las universidades no puede estar divorciada de una demanda semejante para los espacios de mayor inclusión. Los frecuentes conflictos de los gobiernos y la gobernabilidad de las universidades públicas y privadas sin duda están vinculados con los cambios cuanti y cualitativos que estas instituciones han tenido en las últimas décadas. Los cambios estructurales entre la universidad de principios del siglo XX con los caracteres de la universidad contemporánea son importantísimos, sin embargo no han sido acompañados por cambios de importancia equivalente en las formas de gobierno, y cuando estos cambios se plantean no faltan quienes los viven como una traición a la tradición universitaria y reformista de 1918. Los modelos de gobierno y gestión de las universidades: burocrático, político, colegiado, de anarquía organizada, etc. seguramente han respondido a modificaciones en las estructuras universitarias. Por ello, en la actualidad frente a la creciente complejidad de funciones de las universidades y a la diversidad de modelos existentes pueden esperarse formas de gobierno y de gestión diversa y originales en ellas. De todos modos cada caso tiene su peculiaridad y actores diversos que le dan su identidad, por lo que los estudios de casos deberían ser un fértil campo para la investigación en estos temas. Sobre los órganos unipersonales, colegiados y los funcionarios designados En los análisis sobre el gobierno de las universidades la figura del rector suele concentrar la máxima atención, en particular respecto a los procesos para sus designaciones, el desarrollo de su gestión y la renovación y finalización de sus períodos. Por otra parte, siempre ha sido conflictivo el vínculo entre quienes ocupan cargos diferenciados en una escala jerárquica para los que cada uno ha sido electo en forma colegiada por diferentes sectores de la comunidad. El ejemplo habitual es el vínculo de los rectores con los decanos y de éstos con los jefes de departamento. Pero además de la conflictividad propia de las elecciones de las autoridades unipersonales y de los representantes de los diversos claustros, los procesos de selección, designación y alejamiento de los equipos de gestión que acompañan a rectores y decanos también son tensionantes y deberían ser más estudiados, ya que esos conflictos suelen ser representativos de la distribución de poderes en los espacios de gobierno y de gestión. La distribución del espacio en los cuerpos colegiados entre las mayorías y minorías también suele estar presente en la composición de los equipos de gobierno, constituyendo en muchas oportunidades una suerte de “gobierno de coalición”, con las consiguientes ventajas y riesgos que ello implica. Sin lugar a duda, los rectores son actores claves en el desarrollo institucional, al punto que en muchas oportunidades las conductas institucionales se explican más asociadas a los estilos, perfiles y trayectorias personales de sus líderes que a cuestiones estructurales de las universidades. Sin embargo son escasas las investigaciones respecto al tema de los líderes y los actores universitarios y creo que debieran formar parte del campo de estudio de la sociología de las universidades, cuidando de no caer en miradas superficiales o subjetivas. Por otra parte es frecuente la consideración crítica sobre los cuerpos colegiados, sobre su eficacia e incluso sobre su sentido, sin embargo resulta muy difícil modificarlos, ya que en la tradición argentina la organización de las universidades estatales va de suyo con la existencia de estos ámbitos. Se considera que en muchas oportunidades los cuerpos colegiados solo legitiman decisiones previamente tomadas en los espacios vinculados a los ámbitos ejecutivos, siendo semejante a lo que suelen realizar los propios congresos nacionales o provinciales, sobre todo cuando la mayoría parlamentaria es homogénea con el poder ejecutivo. Pero aun cuando la mayoría no se corresponda con el partido gobernante es frecuente que los ámbitos de los acuerdos estén por fuera de los congresos y que éstos sean espacios de legitimación más que de debate y consenso. Por ello es un tema de agenda y un desafío para la investigación en este campo el estudio de alternativas para la construcción de espacios colegiados democráticos y eficaces a la vez que simbólicos. Creo que será interesante analizar las semejanzas y diferencias que guardan los gobiernos universitarios con las formas de gobierno instituidas en los países a los que pertenecen, tanto respecto la caracterización de parlamentos poco autónomos y eficaces, como a otras debilidades de estos mecanismos Sobre la autonomía y el riesgo del aislamiento En muchas oportunidades la autonomía universitaria ha justificado el distanciamiento cuando no el aislamiento de las universidades respecto de las sociedades a las que pertenecen. La autonomía universitaria se desarrolló y fortaleció protegiendo a las instituciones de la influencia de los gobiernos, particularmente de los gobiernos autoritarios. Esa protección se acentuó en la Argentina donde los golpes de estado interrumpían el orden constitucional e intervenían las universidades impidiendo su desempeño institucional. Cuando se recuperaban las formas democráticas y la autonomía volvía a funcionar las universidades se concentraban en sus paredes protegiéndose, aunque en muchas oportunidades generaba aislamiento de los ámbitos sociales, públicos y privados. Sin embargo no es la intervención estatal el peligro del cual en la actualidad se cuidan las universidades, al menos no es el único riesgo. Además de los gobiernos de turno hay otros actores externos interesados en vincularse con las universidades e influir en ellas, de los cuales las universidades también toman distancia, a veces en forma exagerada. Efectivamente las universidades suelen ser espacios valiosos para que sectores extra universitarios, desarrollen sus políticas convirtiéndolas en campos de batalla cuyas metas son el logro de espacios para apoyar desarrollos políticos, gremiales, empresariales, etc. Más allá de esos casos, de los que también parece pertinente tomar cierta distancia, en las universidades está presente el riesgo del aislamiento que disminuye o limita su vínculo con la sociedad, justamente cuando en estos tiempos esa vinculación e intercambio resultan estratégicos. En la Argentina la ley de educación superior vigente permite, y de algún modo propicia, que en los cuerpos colegiados participen miembros extra universitarios, buscando promover el vínculo entre la universidad y la sociedad, sin embargo en pocos casos se lleva a cabo esa participación la cual no está exenta de dificultades. Consideraciones sobre la gobernabilidad de las universidades En 1995 se promulgó la Ley de Educación Superior que hoy está vigente y en debate, la cual introdujo cambios respecto al gobierno universitario, fortaleciendo la participación de los profesores, incorporando al personal no docente y regulando el requisito de alumno regular entre los aspectos más importantes. La ley precisó las funciones de los órganos colegiados centrando su responsabilidad en la definición de políticas y en el control del desarrollo universitario, dejando las funciones ejecutivas en manos de los órganos unipersonales. Sin embargo, el peso de la inercia de las instituciones no es fácil de modificar aunque la legislación lo indique. En la ley vigente está establecido que la representación docente no debe ser inferior al 50% de los miembros de los consejos y que los decanos son miembros natos de ellos, fortaleciendo así la representación de los docentes y de las autoridades unipersonales. Los estudiantes que pueden participar son los regulares, es decir quienes tengan aprobadas al menos dos materias por año y el 30 % de su carrera cursada. Los miembros del claustro de profesores deben haber accedido a sus cargos por concurso. Para elegir o ser elegido por el claustro de graduados no se debe mantener relación de dependencia con la universidad, sin embargo esto último suele no ser respetado, ya que tiende a ser el ámbito de representación de los jóvenes docentes. La forma de participación de los trabajadores técnicos y administrativos es decisión de cada universidad. Como es de esperar la elección de los miembros que integran los órganos colegiados también es una cuestión conflictiva, en particular en el caso de los profesores donde el problema central gira respecto a la “ciudadanía” de los mismos, es decir quiénes están en condiciones de elegir y ser elegidos, derecho que le corresponde solo a los docentes concursados. El concurso es una norma que legitima a quienes han pasado por un concurso académico pero a la vez es un mecanismo de control ya que por la ausencia de convocatorias regulares a concursos la mayoría de los docentes no tiene la posibilidad de concursar y validar sus cargos. Los docentes suelen iniciar su relación con la universidad a través de contratos, pudiendo estar en esa condición por largo tiempo viendo así restringidos sus derechos de elegir y ser elegidos. Varias universidades han innovado al respecto, otorgándole a los docentes contratados con más de dos años de antigüedad el derecho a elegir aunque no a ser elegido, lo cual es un paso adelante pero también es considerado conflictivo ya que además de ser una situación poco estable puede generar una atadura política con quienes los han designado. Así como la ley establece una serie de requisitos para poder votar y ser elegido no dice cómo debe ser dicha elección, dejando la decisión en las universidades las cuales lo definen en sus estatutos, cuya redacción y modificaciones les son propias. Para la elección de los órganos unipersonales existen dos procedimientos sobre cuyas cualidades hay opiniones diversas, uno es la elección directa y la otra la indirecta. La elección directa se realiza a través del voto de todos los miembros de la comunidad universitaria ponderando el peso de los distintos claustros. En oportunidades los postulantes a rector y a decanos forman parte de una misma lista de candidatos. Es un procedimiento llevado a cabo por un reducido grupo de universidades que están muy satisfechas con el mejoramiento de la gobernabilidad de la institución. Es una demanda de vastos sectores de la comunidad universitaria y forma parte de diversos proyectos de ley que se están considerando como procedimiento obligatorio para las universidades estatales. La elección indirecta de rector se lleva a cabo en la asamblea universitaria, constituida por los miembros de todos los consejos académicos que actúan de modo análogo a un colegio electoral en sesión extraordinaria. Generalmente antes pero también durante la asamblea se desarrollan arduas negociaciones entre los distintos grupos para elegir al rector. Resulta interesante considerar el trabajo que Romualdo López Zárate (2009), ha realizado en una reciente investigación sobre las formas de elección de los rectores de las universidades públicas mexicanas y los perfiles y trayectorias de quienes resultaron electos, cuyas semejanzas y diferencias con nuestro caso puede ser interesante de conocer. Para la elección del rector en México hay básicamente tres formas: i) por la votación universal secreta y directa de la comunidad, ii) por el Consejo Universitario y iii) por una Junta de Gobierno. En México hay 36 universidades estatales y la votación universal, secreta y directa no ponderada se aplica en 5 universidades, el 14% de las mismas. En estos casos el supuesto básico es que la Universidad es una democracia y que esta forma de elección le brinda al rector la legitimidad y el reconocimiento de la mayor parte de la comunidad universitaria. Supone también que es un derecho único e intransferible de los universitarios elegir a quien los represente, que todos los miembros de la comunidad son iguales con independencia del sector al que pertenezcan: estudiante, profesor, investigador, funcionario, administrativo. La elección del rector por Consejo Universitario es la forma más común entre las universidades, sucede en 18 de ellas -el 50%- y es semejante a la Argentina. La concepción es la de una democracia representativa en la que los diferentes sectores de la comunidad eligen a sus representantes. Los candidatos tienen entonces que ganar el voto mayoritario de los miembros del Consejo. Particularmente llamativa para la tradición universitaria argentina es la elección del rector por una Junta de Gobierno o Junta Directiva que se realiza en 13 de las 36 universidades (14%). A diferencia de las modalidades anteriores, en este caso la elección recae en una suerte de senado, que es un pequeño grupo de reconocido prestigio y relevante trayectoria que en casi todos los casos son elegidos por los consejos universitarios mediante procedimientos diversos. La comunidad universitaria representada en los consejos, elige a la Junta de Gobierno. No se trata entonces de una imposición externa sino de un acuerdo entre los diferentes sectores representados en el Consejo y las Juntas o Consejos designan a los rectores. Obviamente este procedimiento es el más difícil de imaginar para el caso argentino, sobre todo para las universidades estatales.
Posibles temas para la agenda de investigación En síntesis, me permito proponer y reiterar la necesidad de análisis de los siguientes aspectos para el campo de la educación superior y las políticas públicas al respecto:
Por otra parte, tanto en el nivel institucional como en el sistémico, resulta necesario focalizar la mirada sobre el planeamiento estratégico como ejercicio de gestión y como instrumento efectivo de gobierno, que sigue siendo un tema vigente e interesante de investigar. Así como la importancia de las actividades de evaluación institucional y el riesgo que sus recomendaciones tiendan a homogeneizar objetivos, metas y estilos universitarios.
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Gestión Universitaria http://www.gestuniv.com.ar |
Vol.:02 |
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Recibido el: 01-06-2010 ; Aprobado el: 01-07-2010 |
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URL http://www.gestuniv.com.ar/gu_06/v2n3a2.htm |
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