Research article

Financiamiento de las Universidades Nacionales:
análisis de una década

Resumen

Las políticas de financiamiento de las universidades nacionales argentinas, en la última década partieron del diagnóstico de las dos dimensiones señaladas en el presente escrito: la in/suficiencia de recursos, el uso in/eficiente de los mismos. No obstante la universidad de interpretaciones que pueden hacerse sobre la política de financiamiento analizada, existe un consenso en el sistema universitario sobre la irreversibilidad de los cambios en materia de incremento de la racionalidad en la asignación, en la necesidad de incrementar los recursos y en la prioridad que debe darse a la promoción de la eficiencia, y la calidad en el sistema. Los nuevos instrumentos provocaron fuertes tensiones entre el nuevo Estado evaluador y las universidades nacionales pues, en general, se percibieron como reducciones a la autonomía universitaria, a partir de la implementación de estándares de insumos y procesos por encima de criterios de rendimiento y calidad (Greco, 2004). El sistema universitario aún no ha sentado las bases de su desarrollo en una política que observe criterios de pertinencia que pongan en relación el rendimiento de cada institución con las necesidades sociales. Si bien es verdad que la cultura de la evaluación contribuirá a ello, el fortalecimiento de la gestión de las universidades aún no se ha concretado suficientemente.

Financing of the National Universities:
analysis of one decade

Abstract

The financing policies of national universities in Argentina, in the last decade, were born from the diagnosis of the two dimensions indicated in the present writing: the insufficiency of resources and the inefficient use of them. Despite the diversity of interpretations that can be done on the analyzed financing policy, exists a consensus in the university system about the irreversibility of the changes related to the increase of the rationality in the allocation, the necessity of increasing the resources, and about the priority that must be given to the promotion of the efficiency and the quality in the system. The new instruments caused great tension between the new evaluating State and the national universities, because, in general, were perceived as reductions to the university autonomy, from the implementation of standards of consumptions and processes over performance criteria and quality (Greco, 2004). The university system has not yet established the bases of its development in a policy that observes relevance criteria which put in relation the yield of each institution with the social needs. Although it is truth that the culture of the evaluation will contribute to it, the fortification of the universities management has not taken enough shape.

Introducción

Es generalizado el convencimiento que en el ámbito sociopolítico se tiene, desde hace ya varias décadas e iniciado con los aportes de la Teoría del Capital Humano y las teorías que la siguieron, sobre el carácter estratégico que la educación superior tiene para la consecución de elevados niveles de desarrollo que garanticen el bienestar económico y el progreso social de un país. Esto explica, por un lado, la importancia que en las sociedades desarrolladas han adquirido los recursos financieros que se necesitan para atender la provisión de estos servicios y, por otro lado, justifica la diversidad de posturas y políticas que coexisten en la esfera de la financ iación de las actividades propias de la educación superior.

En tal sentido, desde mediados de los años ochenta, los gobiernos de los países latinoamericanos han impulsado reformas en el financiamiento de la educación superior adoptando como modelos a imitar aquellas políticas llevadas adelante por los países industrializados, centralmente por Estados Unidos y algunos países europeos como el Reino Unido y Holanda. Se produjo así un proceso de reforma del Estado que, entre otros cambios, transformó la relació n entre las instituciones de educación superior y las agencias estatales de planificación, distribución y control presupuestaria, generando fuertes impactos en la gestión política, administrativa y económico financiera de las universidades nacionales.

La agenda de las políticas públicas del sector estuvo centrada en temas de financiamiento, básicamente en torno a los mecanismos de asignación del presupuesto estatal, ampliándose posteriormente a cuestiones referidas a la evaluación y la acreditación universitaria. La política económica permitió el pasaje de la definición ideológica del Estado Benefactor a la instalación del Estado Evaluador, simultáneamente apareció un aumento de las demandas sociales en torno a los servicios de educación superior frente a restricciones cada vez más crecientes en las asignaciones presupuestarias reales. Se plantea, bajo determinadas premisas ideológicas, una necesidad de mayor eficiencia en el gasto social del sector, en relación con fondos destinados a su ejecución.

En un contexto caracterizado por la presión de la demanda por educación superior y fondos públicos que no crecen a la par, los nuevos instrumentos diseñados en estos países han buscado aumentar la eficiencia del gasto público universitario y el aporte de fondos provenientes del sector privado. Las instituciones universitarias públicas han tenido que adaptar sus estructuras productivas para poder recepcionar tanto las nuevas demandas internas derivadas del desarrollo e innovación en la oferta docente, como la demanda externa ya planteada, por el incremento de la cantidad de alumnos. Específicamente, el aumento de la matrícula y un gasto público que no crece con igual ritmo han dado lugar a dos tipos de propuestas de reforma: la incorporación de nuevos instrumentos para asignar los recursos financieros públicos a las universidades y la diversificación de las fuentes de fondos a través del arancelamiento de los servicios de enseñanza y la vinculación con el sector productivo. Esta combinación de instrumentos de asignació n y de recaudación de fondos constituye, según Johnstone (2001), la recomendación clásica ante la "progresiva austeridad". En el primer caso, la intención principal es contribuir con la mejora de la eficiencia en el uso de los fondos públicos introduciendo racionalidad en el proceso de asignación. En el segundo, el objetivo es aumentar los recursos financieros disponibles para las universidades apelando a un crecimiento de la contribución del sector privado.

En este contexto, comienzan a discutirse distintos modelos de asignación presupuestaria al conjunto de las universidades públicas. Teniendo en cuenta el análisis de las políticas gubernamentales que le dieron origen, el presente trabajo se propone, caracterizar conceptualmente los diferentes modelos de asignación, las condiciones de su ejecución en las instituciones y los probables efectos que sobre la estructura organizacional pueden tener dichos modelos.

Con estos antecedentes, se describen los rasgos más relevantes del comportamiento económico financiero registrado por las instituciones universitarias públicas, estructurándolo en tres apartados, que abarcan, en primer lugar, la configuración general del sistema universitario argentino, en segundo lugar, un análisis de sus recursos en sus aspectos de suficiencia, origen y equidad en el aprovisionamiento de los recursos financieros, en tercer lugar, el detalle y análisis de los estados de gastos resaltando la finalidad productiva y/o de servicio de los mismos. Todos precedidos por una presentación del marco conceptual y acompañados por una anexo con series y gráficos estadísticos.

Marco Teórico

Economía y Financiamiento de la educación superior. Conceptos y criterios de análisis

Las teorías económicas se sustentan en explicaciones que dan soporte en forma estructurada a las mismas, pero no es tan clara la relación existente entre los supuestos y las consecuencias predictivas de las teorías económicas. Genera más confusión el hecho de que una misma teoría científica pretende explicar lo que es y con el mismo argumento se dedica a demostrar lo que debe ser. Esto último se traduce en la necesidad de tener que establecer la relación entre la Economía Positiva, en lenguaje antiguo Economía Política, y la Economía Normativa.

Esta diferenciación entre la Economía “científica” y los consejos sobre política económica, puede asimilarse con la distinción propuesta originalmente por los filósofos positivistas, entre hechos y valores, entre proposiciones declarativas y objetivas sobre el mundo y las prescripciones respecto de sus diversos estados. No obstante esta distinción, aunque podría asumirse que una proposición referida a “lo que es”, puede ser simplemente verdadera o falsa, mientras que una proposición normativa expresa una evaluación sobre el estado del mundo; no es menos cierto que una proposición fáctica, requiere un consenso social definido sobre ciertas reglas científicas conocidas a priori, para su consideración (Greco, 2004).

Las limitaciones de la Economía en términos metodológicos, provienen principalmente del pasaje permanente del campo normativo al de la evaluación de la evidencia empírica de la Economía Positiva. Por otro lado los economistas se polarizan en “planificadores” y “liberales”, interpretando la evidencia empírica en pro y en contra de las hipótesis económicas según su posición. Es así como, el campo de “lo que es” se superpone permanentemente al de “lo que debe ser”. En este ir y venir, aunque parezca contradictorio, es donde se debe producir el progreso científico, dando absoluta prioridad a la generación y el contraste de teorías económicas.

Es indudable que durante los años ’90 el campo de la educación universitaria y de la educación en general ha sido dominado, tanto en el diagnóstico como en las propuestas, por la teoría económica neoclásica. A pesar de haber sido impulsada activamente por los organismos internacionales, la metodología aplicada se ha ganado el adjetivo de “economicista”, por basarse en una teoría unidisciplinar de los mercados y por confundir el proceso analítico -abstracto y justificadamente simplificador- con el proceso de las propuestas políticas, - multivariado y concreto-. Es aplicable aquí, la diferencia entre economía normativa y economía positiva.

En la medida que la educación superior es considerada como postobligatoria, admite mayor número de variantes en cuanto a quién efectiviza su provisión y con qué mecanismos es financiada. En tal sentido, es conveniente tener en cuenta quién se beneficia con su aplicación y cuáles son sus costos. Así, se configuran beneficios y costos, individuales y sociales, características que ubican a la educación superior como un bien mixto, esta condición, justifica quien debe ser responsable de su provisión.

Al abordar la noción de eficiencia según la escuela económica que se trate, concluimos que, la eficiencia óptima del bien “educación superior”, en un sentido amplio e inclusivo, implicaría alcanzar un resultado tal que para mejorar el bienestar de un individuo no hubiera que empeorar el de otro, además parece destacable en este punto, tener en cuenta las altas externalidades y las preferencias reveladas por la sociedad por esta.

Los criterios sobre los que se construyen las definiciones de bienes públicos y privados son los de rivalidad y/o exclusión y el de divisibilidad. En el caso de la Educación Superior, nos encontramos en un caso de este tipo, porque las plazas disponibles son limitadas (exclusión), existen beneficios individuales, así como sociales, cuya externalidad es indivisible y por otro lado en muchos sistemas se postula el acceso irrestricto a los claustros. Por otro lado, existen suficientes argumentos para considerar como preferentes algunas necesidades sociales - por encima de las estrictamente individuales, regidas por el mercado -, que justifican su fomento y abaratamiento, dentro de las que se encuentra la Educación Superior, entendida como un servicio complejo que integra funciones variadas - docencia, investigación y extensión -, más amplias que la formación profesional, de modo tal que su provisión y financiamiento tiene que tener un alto componente recursos públicos.

Con el objeto de analizar otro criterio que permita encuadrar la provisión y el financiamiento de la educación superior, se desarrolla el concepto de equidad, más relacionado con la función del Estado tendiente a la más justa distribución de los ingresos y de las oportunidades económicas y sociales.

Existen diversas clasificaciones de la equidad, la mayoría de los autores trabajan con tres categorías: equidad horizontal, equidad vertical y equidad intergeneracional (Musgrave, 1992). En relación con la educación aparecen dos categorías más vinculadas a su provisión y financiamiento: equidad interna y equidad externa (Levin, 1978). Los cinco conceptos enunciados no deben tomarse como compartimento s estancos. Es la aplicación del conjunto lo que permitiría la mejora de la distribución de la renta y de las oportunidades económicas y sociales en cualquier colectividad. La conclusión, hasta aquí, es que es imprescindible la participación mayoritaria de la financiación pública en al Educación Superior.

Entrando a la cuestión final referida a la financiación, comenzamos por contextualizar a las instituciones universitarias en el “triángulo de coordinación” desarrolla por Clark (1983). Ahora bien, en la medida en que los recursos son siempre escasos y tienen múltiples usos alternativos, la decisión de cuánto asignar, cómo asignarlo y con qué finalidad, no tiene fácil respuesta. Los modelos, instrumentos y mecanismos empleados no son sólo una elección entre distintas opciones financieras, son también, una elección entre distintos sistemas educativos, entre diferentes opciones de eficiencia y equidad, entre opciones de cantidad y calidad de insumos, procesos y resultados y, a en definitiva, una elección entre distintas opciones de tipo de sociedad y de organización social en general (Greco, 2004).

La tendencia hacia una mayor contribución de los fondos privados en el financiamiento de la educación superior, está basada en la creencia de que el mercado es el lugar en donde la producción económica es más eficiente y efectiva. No obstante, tal como ha sido discutido ampliamente en la literatura económica, el mercado no es una representación perfecta de la educación superior, y no se puede confiar exclusivamente en él para financiarla (Mora, 1997). Por esta razón la educación superior es, en mayor o menor medida, financiada con fondos públicos en todos los países, descansando en argumentos citados, tanto de eficiencia como de equidad. En términos de eficiencia porque el mercado no puede proveer las cantidades socialmente útiles y la calidad y pertinencia de la educación requerida. Por otro lado, relacionado con la equidad, es el Estado quien debe implementar políticas para factibilizar la igualdad de oportunidades de acceso a la educación superior que sería imposible alcanzar con los mecanismos de mercado.

Manteniendo fuera de toda discusión, la independencia y autonomía de la institución académica y la de sus integrantes, la financiación de la educación superior debe contribuir, a incrementar la eficiencia y la equidad de la utilización de los recursos públicos, bajo estrictos criterios de máxima calidad. Esa es la manera en que cohesionadamente, detrás de un modelo de gestión basado en la dirección estratégica y la me jora continua de la calidad, la universidad, dará respuesta a lo que la sociedad demanda, atendiendo además a las mejores ofertas que provengan de sus académicos que trabajan en la permanente búsqueda de conocimiento que contribuya al desarrollo social y que rinda cuentas de los fondos públicos que se reciben.

La combinación óptima de los mecanismos de financiación, depende de los efectos que los distintos instrumentos tengan sobre los siguientes objetivos, y de la prioridad que se quiera dar a cada uno de ellos:

I. Suficiencia financiera: para garantizar que las universidades dispongan de los recursos necesarios para conseguir sus objetivos

II. Eficiencia interna: en la asignación de recursos dentro de cada universidad, para maximizar la “ producción” a un costo dado

III. Eficiencia externa: en la asignación de recursos de la sociedad a las universidades, y su distribución entre ellas

IV. Igualdad de oportunidades: de forma que la probabilidad de acceso a la universidad (y éxito dentro de ella) sea independiente del origen socioeconómico de los alumnos.

· Sobre la suficiencia:

Parece obvio que no puede haber buenas universidades si la financiación es insuficiente. Se asume que los recursos con los que está dotada una universidad son insuficientes cuando no le permiten cumplir razonablemente sus objetivos, lo que lleva inmediatamente a otra cuestión: ¿cuáles son los objetivos de la educación superior; en general, y de una determinada institución, en particular?.

Se considera generalmente que los tres objetivos de la educación superior son el desarrollo de la investigación básica, la formación de mano de obra o recursos humanos más calificados que necesita el mercado de trabajo y el desarrollo de los valores culturales y sociales de una sociedad democrática. Sobre el primer aspecto, cómo desarrollar la investigación, hay pocas discrepancias y suele haber acuerdo en los objetivos y en los medios para conseguirlo. La situación es distinta en lo que respecta a la enseñanza y, en general, a la formación de alumnos. A este respecto, el abanico de lo que se considera aceptable va desde la enseñanza básicamente teórica, en aulas con más de un centenar de alumnos, sin apenas ningún otro servicio adicional, hasta la enseñanza en clases muy reducidas, acompañadas de elevados niveles de formación práctica, de seminarios, de servicios de orientación para el estudio y la profesión, de sistemas de ayuda para el aprendizaje, más servicios deportivos y culturales de todo tipo.

servicios adicionales son necesarios. Sin embargo, la experiencia reciente en el campo de la calificación de los recursos humanos va en otro sentido. Las calificaciones de tipo metodológico, social y de participación son crecientemente valoradas en el mercado de trabajo. Estas calificaciones, por no citar la formación cultural y social, sólo pueden adquirirse en sistemas universitarios. Formar para estos objetivos exige una considerable cantidad de servicios adicionales a la mera docencia en un aula, lo que implica mayores costos. Otro mecanismo de establecer objetivos de financiación del sistema es el del gasto por estudiante.

La siguiente cuestión a abordar, es la de establecer las fuentes de financiación de esos recursos, el quién paga, y cómo paga. Las tendencias europeas se dirigen hacia un mayor esfuerzo privado que público, e incluso organizaciones como la OCDE y el Banco Mundial, pero en alguna medida también la UNESCO, recomiendan un incremento de la financiación privada. Múltiples expertos, pertenecientes a consultoras privadas y organismos internacionales de financiamiento, señalan doctrinariamente que esa es la única vía posible, razonable y segura para el sostenimiento del papel de las Universidades, pero también como una buena herramienta a favor del uso más eficiente de la totalidad de los recursos recibidos por las instituciones universitarias, sean éstos públicos o privados. Esta posición predominante en los países desarrollados se produce en un entorno en que la inversión pública acumulada en infraestructura y en consolidación de masas críticas de investigación no es cotejable con esas tasas en países en vías de desarrollo.

· Sobre la eficiencia:

La eficiencia resulta del logro de los objetivos propuestos si ello se hace con costos mínimos. Es difícil valorar la eficiencia porque manifiesta muy poco cuáles son los objetivos, por lo cual difícilmente puede valorarse en qué medida se alcanzan. En esas condiciones, una universidad barata no significa una universidad eficiente. La consecución de lo que parece el objetivo implícitamente más aceptado de la Universidad, la producción de titulados, no puede considerarse satisfactoria dadas las elevadas tasas de abandono y de retraso en una gran parte de las titulaciones. Los mecanismos de financiación deben utilizarse como una herramienta para ayudar a conseguir mejorar la eficacia en este aspecto.

Los históricos problemas de insuficiencia financiera de la Universidad explican una parte de esta ineficacia, pero no cabe duda de que existen también otras causas que tienen que ver con la asignación de recursos y la eficiencia interna.

La eficiencia interna de las Universidades es una cuestión delicada, que siempre hay que poner en relación con los objetivos perseguidos. En los últimos años se han clarificado más los objetivos en el ámbito de la investigación que en el de la enseñanza, y en esas condiciones, una insistencia en la eficiencia puede inducir a dedicar cada vez mayor atención a la investigación y menos a la enseñanza básica especialmente cuando no existen sistemas de control o incentivos relacionados con la calidad de la enseñanza y sí de la investigación.

Un problema adicional que perturba seriamente la eficiencia de las universidades es el de la gestión y su relación con la gobernabilidad. Las actuales estructuras de gestión de las universidades resultan del todo inadecuadas para hacer frente a las funciones y responsabilidades que se les han confiado.

En la universidad no se diferencia claramente algo que es normal en las sociedades democráticas: los órganos representativos de los ejecutivos. La falta de diferenciación entre los mecanismos democráticos y de consenso, que deben ser prioritarios para la definición de las políticas académicas referidas a la enseñanza e investigación y la ejecución posterior de esas políticas consensuadas es causa de una tremenda ineficacia en la gestión universitaria.

En la última década los gobiernos han descubierto que los incentivos financieros son un mecanismo más efectivo para influir en el funcionamiento de las universidades que la pura intervención administrativa que usaron en otros momentos, ya que estos incentivos cambian las actitudes de las instituciones y el comportamiento del profesorado en la búsqueda de la calidad.

Dentro de esta estrategia, se dan tres tipos de actuaciones:

· Diversificación de las fuentes de financiación:

Es frecuentemente reconocido que la diversificación de las fuentes de financiación refuerza la autonomía de las instituciones y produce cambios en los mecanismos de toma de decisiones. Algunas de las tendencias más destacadas son: incorporación de nuevas fuentes privadas de financiación y utilización selectiva de las fuentes existentes. Así cabe citar entre todas; la búsqueda de financiación directa mediante contratos de servicios o la creación de estructuras conjuntas para la colaboración de las universidades con las empresas tales como parques tecnológicos; ampliación de la participación de los estudiantes en la financiación, mediante el establecimiento de tasas o el incremento de las ya existentes, así como el aumento en los servicios ofertados por las universidades a los estudiantes; búsqueda de financiación a través de mecenazgo, esta es una fuente importante de recursos de las universidades de los Estados Unidos que podría ser también relevante en el futuro para las universidades latinoamericanas; explotación de fondos propios para la obtención de recursos, aunque esta fuente financiera sólo tiene relevancia en universidades norteamericanas, con notables concesiones de propiedades desde su fundación, podría extenderse a otras instituciones de la región si se establecieran los mecanismos legales adecuados y se diseñaran captaciones de fondos para tal fin.

· Cambios en los criterios de asignación externos:

Se están produciendo cambios en los sistemas de asignación de recursos a las instituciones universitarias con el objetivo de mejorar la equidad en el reparto de los fondos públicos y de estimular la eficacia. Algunos de estos procesos pueden ser:

a) Incrementar el peso del mercado en la financiación de la educación superior, a través de una mayor participación de los usuarios directos. Esta mayor participación de los usuarios normalmente va ligada al aumento de las tasas y este es compensado a través de un amplio sistema de becas y préstamos.

b) Establecer mecanismos financieros para premiar directamente la consecución de determinados niveles de calidad. Los resultados de procesos de evaluación de la calidad de los programas académicos son en algunos casos, utilizados para realizar cambios en los presupuestos de las unidades evaluadas. Es obvio que instaurar este tipo de mecanismos no es una cuestión alocada ya que es necesario hacer valoraciones mensurables acerca de la calidad.

c) Fijar fondos especiales para financiar dir ectamente programas específicos cuyos objetivos sean la mejora de la calidad. La utilización de este tipo de financiación va acompañada de recompensas adicionales si los objetivos son conseguidos y penalizados en el caso contrario.

d) Utilizar fórmulas crecientemente sofisticadas, que además de proporcionar estabilidad financiera a las instituciones pueden introducir factores para promover la calidad de las unidades financieras.

e) Establecer fondos que son asignados a las universidades en procesos competitivos, este mecanismo es utilizado para la financiación de proyectos de investigación en la mayoría de los países, su utilización para la financiación de otros aspectos de las universidades es más reducida.

· Cambios en los criterios internos de distribución y gestión:

Adicionalmente a los mecanismos de asignación de recursos externos, la incorporación de nuevos sistemas de gestión de las instituciones universitarias puede producir mejoras en la calidad por una mejor utilización de los recursos recibidos. En este sentido las instituciones pueden adoptar mecanismos de asignación internos o bien adoptar nuevos sistemas de gestión como pueden ser la aplicación de algunas técnicas presupuestarias innovadoras, la puesta en marcha de mecanismos de Gestión Total de la Calidad o la aplicación sistemática de la planificación o dirección estratégica. La aplicación de este tipo de medidas internas es la que puede producir mejoras más sensibles en la calidad de las instituciones. De hecho, uno de los fines primordiales de los cambios en los criterios de asignación externos que se trataron anteriormente es provocar estos cambios en los mecanismos de asignación internos (Mora, 1997)

Análisis de los recursos. La dimensión de la suficiencia

Modelos de asignació n de fondos

Los mecanismos de financiamiento de universidades varían considerablemente entre países. No obstante, en la práctica, se pueden distinguir tres criterios generales. Por un lado, están los países que han adoptado un sistema de asignación de fondos entre universidades sobre la base de resultados, es decir, el presupuesto se distribuye de acuerdo a la performance de cada universidad, al considerarse indicadores de desempeño vinculados a la formación de graduados, posgraduados e investigación. Más adelante veremos que el uso de este criterio presenta algunos trade off que deben ser analizados cuidadosamente, en especial, la necesidad de conciliar calidad con cantidad y estabilidad versus innovación. En contraste con la asignación por resultados, lo s fondos pueden ser asignados entre las universidades de acuerdo a los costos incurridos por las instituciones en la enseñanza e investigación. Estos mecanismos emplean, por lo general, fórmulas que combinan la cantidad de alumnos con parámetros relacionados con los costos de enseñanza (características de los alumnos, cantidad de facultades y programas, número de profesores, infraestructura, etc.). Sin embargo, veremos que una gran cantidad de países transfiere sus fondos entre las universidades independientemente del trabajo y las necesidades de cada institución. En estos casos la asignación del presupuesto surge de una negociación basada sobre los registros históricos, algo bastante difundido en los países de América Latina.

Albrecht y Ziderman (1992) encontraron para una muestra de 36 países que la gran mayoría de los países en desarrollo asignaban los fondos estatales a sus universidades sobre la base de un esquema negociación. En contraste, eran relativamente pocos los países que utilizaban mecanismos de asignación en base costos y menos aún los que utilizaban un enfoque de resultado. Según este estudio, que se expresa en el cuadro siguiente, tanto el enfoque de costos como de resultados eran más frecuentes en los países industrializados.

En consecuencia, el mecanismo preferente de financiamiento, consiste en asignaciones presupuestarias anuales otorgadas automáticamente en beneficio de las universidades públicas, poseen un carácter institucional (core funding), sin estar “atadas” a funciones específicas, metas o propósitos. Habitualmente, tales asignaciones consisten en un “subsidio” o “donación en bloque” (block grant), sin exigencias para el beneficiario y sin suponer un “contrato” vinculado a determinados volúmenes o a criterios de calidad, eficiencia o equidad. Además de usar el dispositivo detallado, el sistema público de educación superior suele emplear un conjunto de otros mecanismos suplementarios de financiamiento. Entre ellos se pueden mencionar: a) Recursos públicos adicio nales (refuerzos presupuestarios, fondos concursables, subsidios para I+D, fondos para obras, etc). b) Recursos de la cooperación internacional. C) Recursos provenientes del sector privado (matrículas, subsidios, donaciones, etc.)

Esta modalidad de asignación posee rasgos comunes que, para el caso de América Latina, han sido objeto de exhaustivos estudios por parte de autores como Mattos y Moura Castro para Brasil, Balán y Piffano para Argentina, Brunner y Briones para Chile, Lucio y Serrano para Colombia y Wolf y Reimers para Venezuela (Brunner, 1993). Se pueden resumir sus características en que: a) Beneficia casi exclusivamente a las instituciones estatales. b) El monto global asignado se determina sobre la base del presupuesto anterior. c) La formulación es practicada por organismos fiscales, separado de los Ministerios de Educación. d) La distribución entre instituciones se fija por un criterio histórico. e) Los fondos asignados suelen reflejar una red intrincada de influencias y relaciones de peso y poder político. f) Las instituciones públicas sujetas a esta modalidad se hallan bajo el “efecto Trow”; esto es, ellas se vuelven más y más dependientes del gobierno a medida que aumenta la proporción de recursos asignados por el Estado, pero éste no se halla en condiciones de usar ese poder de manera efectiva. La regla de esta paradoja parece ser: “mientras mayor la dependencia de las universidades del financiamiento estatal, más impotente el gobierno para usar sus instrumentos financieros como una palanca de políticas o de control” (Trow, 1989). g) En cuanto al uso interno de estas asignaciones, presentan un grado alto de rigidez, por cuanto la mayor parte deber destinarse a cubrir gastos de personal. El automatismo es doble: respecto del Estado que desembols a cada año los fondos y respecto de las instituciones que aplican la proporción más considerable a cubrir la planilla salarial. La regla, por lo tanto termina siendo: a mayor personal dependiente, mayor es el subsidio requerido para la continuidad y mayore s las posibilidades de pelear por incrementos presupuestarios, teniendo a los docentes como rehenes de la negociación política. h) En suma, esta modalidad de coordinación y financiamiento de la educación superior, genera un contexto que no estimula los procesos de mejora de la calidad, la equidad y la eficiencia de las instituciones públicas y conduce, eventualmente, a mantener un statu quo en las relaciones entre instituciones, Estado y mercado.

El otro aspecto a enfatizar de la experiencia internacional es la tendencia a separar las actividades de enseñanza e investigación en los esquemas de financiamiento. La evidencia internacional muestra que con mayor frecuencia los países estructuran sistemas específicos para financiar las actividades de investigación científico-tecnológico de las universidades, sistemas, que por lo general, se organizan de manera federal y conforme a fondos concursables.

En los párrafos que siguen se evalúan los diferentes mecanismos de asignación de fondos universitarios teniendo en cuenta tres principios fundamentales, presentes en toda reforma financiera universitaria. En primer lugar cual es el efecto que estos mecanismos tienen sobre la disponibilidad de recursos.

El principio general es que las universidades requieren de cierta estabilidad y periodicidad en los recursos de manera de poder realizar una planificación de mediano y largo plazo. Por otro lado, se examinan los efectos de estos mecanismos sobre la eficiencia en el uso de estos recursos. Es interesante evaluar en que medida estos mecanismos generan los incentivos para reducir costos y alentar un mejor rendimiento académico. Por último, se analiza como contribuyen (o desalientan) estos mecanismos la transparencia y la rendición de cuenta por parte de las autoridades universitarias.

Asignación por negociación presupuestaria

La asignación sobre la base de la negociación presupuestaria es una de las formas más primitivas, y a la vez difundida, de asignar recursos públicos entre universidades. En este caso los fondos que le corresponden a cada universidad surgen de una negociación en la que participan un conjunto de actores involucrados en el proceso presupuestario (Ministerio de Finanzas, las autoridades educativas responsables del presupuesto del sector, legisladores, etc.) y las propias autoridades de las universidades. Algunas veces esta negociación se realiza con la intermediación de un consejo o comité de financiamiento que representa los intereses de la comunidad universitaria. La característica fundamental de estos mecanismos de negociación es la escasa relación entre el nivel de recursos de cada institución y las actividades que desarrollan cada una de ellas. En estos esquemas, aumentos en la matrícula, pueden no ser convalidados con incrementos en la asignación presupuestaria, de igual modo que incrementos en las partidas para una universidad no implican necesariamente un mayor volumen de actividades o programas.

En este tipo de negociación de fondos entre instituciones universitarias se distinguen tres modalidades: i) criterio incremental, ii) acuerdo de suma fija, y iii) negociación ad-hoc. El primero, muy difundido en América Latina (Winkler, 1990), presupone un nivel histórico de recursos para cada institución (status quo) y, luego, incrementos de manera proporcional a la suba del presupuesto para el sector. En otros casos, los gobiernos han alcanzado un acuerdo marco para asignar una proporción fija del presupuesto. En San Pablo, por ejemplo, el Estado garantiza a la Universidad de San Pablo un monto de recursos equivalentes al 8% de su presupuesto. En Honduras, la Universidad Nacional Autónoma tiene un arreglo similar por el cual recibe el 6% del presupuesto federal (Salmi y Alcalá, 1998). Por último, existen países en los cuales no existe una regla determinada que conduzca esta negociación sino que queda librado a los acuerdos bilaterales alcanzados entre los responsables del financiamiento universitario y las organizaciones universitarias. Este esquema es por lejos el más inestable y menos transparente. Más adelante veremos que un esquema de este tipo caracteriza al caso Argentino.

Es evidente que la asignación de recursos financieros sobre la base de estos esquemas de negociación no resultan apropiados para distribuir en forma eficiente y equitativa fondos entre universidades. Entre otros motivos, un esquema de este tipo impide una adecuada planificación en el uso de los recursos, desalienta la reducción de costos e impide alentar ciertos comportamientos o actividades específicas. Por otro lado, estos esquemas de negociación, en los que prima el presupuesto de años anteriores, pueden estar alentando el sobredimensionamiento de las estructuras universitarias como una herramienta de negociación en la disputa por los recursos presupuestarios.

La asignación de fondos entre universidades sobre la base de la negociación presupuestaria constituye una práctica habitual en la mayoría de los países en desarrollo. Sin embargo, los perjuicios que traen estos esquemas de financiamiento se agravan cuando son implementados en sistemas universitarios con múltiples restricciones en el uso de los recursos, las universidades no tienen herramientas para controlar el ingreso de los alumnos y no existen condiciones o incentivos para la búsqueda de financiamiento no gubernamental.

Asignación sobre la base de insumos

En virtud de los problemas derivados del uso de mecanismos de asignación de fondos por la vía de la negociación presupuestaria, en muchos países industrializados comenzaron a surgir propuestas para asignar los recursos en función de los costos de la enseñanza. La idea de estas propuestas era financiar las universidades en función del costo que insume cada institución en la formación de graduados y en el desarrollo de investigación. Con lo cual los gobiernos debieron identificar los costos de la enseñanza, al mismo tiempo que distinguir su distribución entre facultades, programas y actividades específicas.

Originalmente, los mecanismos de financiamiento sobre la base de los costos incluían una gran cantidad de in formación sobre el presupuesto de las universidades. Los métodos exigían una amplia discriminación de los rubros de gastos de cada universidad (salarios, bienes y servicios, mantenimiento, inversión en infraestructura, material didáctico, libros, etc.), identificando su distribución entre facultades, carreras y programas de estudio. En la década de los 60 en los Estados Unidos, los Estados asignaban el presupuesto de sus universidades utilizando estos mecanismos de identificación de costos e insumos. Con el paso del tiempo estos esquemas fueron simplificándose a través de transferencias de libre disponibilidad calculadas a partir de estimaciones indirectas que consideraban variables como la cantidad de alumnos, profesores, el tipo de carreras dictadas, el tamaño edilicio, etc.

Una clara ventaja de la asignación por insumos es que permite un tratamiento diferencial entre las actividades de enseñanza y las de investigación. Esto es importante porque los insumos (y los costos) de una y otra actividad no necesariamente son los mismos.

Desde ya que la clave del financiamiento sobre la base de insumos esta dado por los ponderados utilizados en la fórmula. La idea es que estos ponderadores estén directamente relacionados con los incentivos que se procuran introducir en la gestión universitaria. Los parámetros habituales están relacionados con la cantidad de alumnos, el área de estudio, la duración de la carrera y el tipo de institución y/o estudiante. En principio, los ponderadores deberían reflejar las diferencias en los costos de enseñanza. No obstante, mecanismos de este tipo pueden ser utilizados para direccionar la oferta de carreras en función de una estrategia general de política universitaria. Al mismo tiempo, las fórmulas sobre la base de insumos permiten alentar ganancias de eficiencia, cuando permiten equiparar los costos marginales con los costos medios. Para limitar los incentivos a expandir la matrícula, algunos países han adoptado fórmulas que reducen progresivamente el aporte estatal por alumno.

En el Reino Unido, por ejemplo, los fondos públicos para enseñanza se asignan según la cantidad de estudiantes de tiempo completo de cada institución. Esta variable es, a su vez, corregida por el tipo de carrera, el tipo de estudiante y aspectos institucionales como la antigüedad edilicia o la ubicación geográfica. Los fondos de investigación, en cambio, se asignan sobre la base de factores de rendimiento. En este caso una agencia gubernamental realiza un ranking de calidad entre las instituciones para asignar los fondos de investigación. El sistema, al igual que en los EEUU, genera una intensa competencia entre las universidades por los fondos, alentando a su vez a una estructura docente sumamente competitiva.

Otra vía para mejorar la eficiencia es incorporar en la fórmula de insumos ciertos indicadores de proceso. En Japón, por ejemplo, las universidades reciben los recursos para cubrir sus gastos corrientes en función de la cantidad de alumnos. Sin embargo, estos fondos están condicionados al cumplimiento de ciertas metas de proceso vinculadas con la ratio de estudiantes versus el número de estudiantes elegibles para el gobierno o la proporción de gastos salariales versus no salariales.

El problema de las técnicas de financiamiento por la vía de los insumos es que el gobierno debe idear un mecanismo para establecer cuánto desea pagar por la enseñanza. En principio no existe un criterio único que permita conocer el valor económico de la enseñanza. Una alternativa es que sean las propias universidades las que definan el costo de la enseñanza en una competencia por obtener financiamiento. En el Reino Unido, por ejemplo, se utilizó en el pasado un sistema de financiamiento universitario basado en una compulsa de precio por graduado. En este caso, aquella universidad que ofrecía menores costos por graduado, garantizando ciertos estándares de calidad, obtenía el aporte estatal. Con el tiempo este mecanismo fue abandonado porque las universidades acordaban de manera cooperativa el precio, limitando la competencia entre instituciones. Independientemente del éxito que han tenido estas propuestas, la competencia por la vía del precio de los graduados es una herramienta útil para identificar áreas e instituciones comparativamente más eficientes que otras.

El otro problema derivado del financiamiento por el lado de los costos es que si no existen limitaciones en la admisión de nuevos inscriptos, el gobierno deberá aumentar en forma sostenida el presupuesto universitario o reconocer una disminución en los gastos por alumnos. Esto ha generado una fuerte discusión sobre los efectos de las condiciones de ingreso a las universidades y las formas de financiamiento. En algunos países, por ejemplo, los gobiernos otorgan el financiamiento sobre la base de cierta función de costos pero para un determinado tamaño alumnos –en el caso australiano por ejemplo, el gobierno federal negocia con cada institución el número de nuevos inscriptos elegibles-. En los hechos, salvo un pequeño número de países –Argentina, Bolivia y Uruguay-, los gobiernos exigen algún tipo de evaluación como requisito para ingresar a la universidad. En algunos casos, esta evaluación surge de considerar el rendimiento de los alumnos en el nivel medio, en otros casos, el ingreso depende de una evaluación específica tomada al finalizar el nivel medio, y en otros, de un test tomado al ingresar a la universidad.

El otro problema en las fórmulas de financiamiento sobre la base de insumos es que según sea su diseño las instituciones tendrán escasos incentivos a reducir sus costos, en la medida que los gobiernos estén compensando a las universidades en virtud de los gastos e insumos utilizados. La idea es que si el gobierno “compra” insumos no existen garantías de que dichos insumos fueran utilizados correctamente de manera de maximizar su rendimiento.

En relación con los temas de autonomía universitaria y control de gestión los mecanismos de financiamiento sobre la base de insumos pueden estar promoviendo una excesiva homogeneidad entre las instituciones. El uso de estos parámetros para asignar los recursos presupuestarios presuponen una tendencia a la estandarización asociada a estos indicadores seleccionados. Esto podría verse como contradictorio con el principio de la autonomía universitaria. Por último, en muchos países en desarrollo existen algunas limitaciones en la producción de información que podrían limitar el uso de estos mecanismos sobre la base de insumos.

Asignación sobre la base de resultados

Como se señaló la asignación por la vía de los insumos no garantiza la minimización de los costos de la enseñanza. Inclusive puede generar un elevado costo por graduado en la medida que se acentúe la deserción y la repitencia. Para el caso Argentino que los altos índices de deserción y repitencia son en verdad consecue ncia de la falta de un mecanismo de admisión (Sigal, 1998). Para contrarrestar estos efectos se buscó ligar el financiamiento al rendimiento de dichas instituciones, a partir de la incorporación en las fórmulas de variables como la cantidad de materias aprobadas por los alumnos, el número de egresados, la cantidad de publicaciones académicas, el número de proyectos de investigación en curso o el número de tesis doctorales. Holanda es una ilustración interesante del uso de indicadores de rendimiento para la asignación de recursos públicos entre sus universidades. Para un programa de licenciatura de cuatro años, por ejemplo, las universidades reciben del gobierno 4,5 veces el gasto anual promedio por estudiante graduado, pero solamente 1,5 veces el gasto anual promedio por cada estudiante que abandona sus estudios (Salmi y Alcalá, 1998).

En América Latina, Brasil ha comenzado a implementar un modelo de reparto de los recursos públicos similar al utilizado en Holanda. Este nuevo modelo toma en cuenta las necesidades de las instituciones en función de su tamaño (número de estudiantes, por ejemplo); la calidad, productividad y eficiencia (número egresados, relación alumno/docente, etc.); y la distribución histórica de los recursos durante los últimos cinco años. En una primera etapa, el componente histórico participará con un peso del noventa por ciento, el de necesidades con el nueve por ciento y el de desempeño con el uno por ciento restante (Delfino y Gertel, 1996).

Desde ya que la selección de los indicadores de resultado no es una tarea sencilla, tampoco esta libre de controversias. En realidad existe abundante discusión sobre cuales deberían ser los indicadores de resultado que más se aproximan al objetivo de las universidades, es decir, la formación de gr aduados y posgraduados y las actividades de investigación. Esto ha derivado en el uso de múltiples indicadores de manera de poder capturar las múltiples dimensiones de las actividades desarrollas por las universidades. En este caso también es posible establecer esquemas separados para el financiamiento de las actividades de enseñanza y de investigación.

Esta claro que estos mecanismos de asignación basados en el rendimiento de las universidades pueden ser diseñados de tal manera de generar determinados comportamientos o cambios institucionales acordes con una estrategia global. Cuando se utilizan indicadores de desempeño vinculados al tiempo de graduación, por ejemplo, se estará alentando una mejor selección de los estudiantes y una mayor preocupación por el trayecto universitario de cada estudiante. Con lo cual es necesario establecer ciertos controles básicos para evitar un sesgo en la selección de los ingresantes, que perjudique a los alumnos con menores capacidades y un descuido en la calidad de los egresados al incentivar una rápida graduación.

El otro problema de los mecanismos de financiamiento sobre la base de resultados esta dado por la necesidad de alcanzar cierto equilibrio entre los incentivos de eficiencia y la estabilidad en la remisión de fondos. Si la totalidad de los recursos son asignados bajo estos mecanismos, las instituciones tendrían graves problemas para planificar en virtud de la elevada incertidumbre que estos mecanismos generan. Por ello, en los países se utilizan estos mecanismos en forma marginal.

Esquema de asignación presupuestaria aplicado en Argentina

En Argentina como sucede en muchos otros países en desarrollo, los fondos públicos de las universidades no surgen de un modelo de distribución que tome en cuenta indicadores objetivos sino que es el resultado de un esquema de negociación política que tiene lugar en los más altos niveles de decisión del presupuesto público (ministerios de economía y educación y Congreso de la Nación, fundamentalmente). El resultado es un esquema de presupuesto inercial que en momentos de bonanza económica garantiza el status quo y asigna los incrementos en forma diferencial según el respaldo político logrado por cada institución universitaria. En momentos de escasez de recursos para el sector, como ocurre desde 1997/1998, el mecanismo de negociación presupuestaria con ingreso irrestricto ha provocado una constante disminución en el gasto por alumno. Como señala García de Fanelli (2000) esta caída del gasto por alumno reflejó principalmente la disminución en el nivel de remuneraciones de los docentes, afectándose de esta manera la profesionalización de la carrera académica y la calidad de los graduados.

El uso prolongado de este mecanismo de negociación ha generado deficiencias en la gestión de los recursos financieros y humanos de las universidades, impactando a la larga sobre el rendimiento y la calidad del sistema en su conjunto. Los principales problemas que se mencionan en la literatura son (Delfino y Gertel, 1996; García de Fanelli, 2000):

• Falta de transparencia en la determinación de los montos que corresponden a cada institución, dado que no existen criterios objetivos de reparto;
• Distorsión en la asignación de los recursos en tanto las instituciones no tienen incentivos para administrarlos eficientemente;
• Ausencia de señales para responder a las demandas externas;
• Incertidumbre respecto del nivel de financiamiento futuro.

Si bien el esquema de negociación presupuestaria constituye el principal mecanismo de asignación de fondos a las universidades, desde hace unos años el gobierno nacional a través de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) viene impulsando nuevos criterios de asignación de recursos por la vía de fondos específicos y la incorporación en forma gradual de criterios objetivos de distribución como lo establece el artículo 58 de la Ley de Educación Superior (Nº 24.521).

Evolución del financiamiento público del sistema universitario argentino

Las acciones tendientes a procurar una fuerte transformación del sistema universitario argentino se iniciaron en la década del noventa y con mayor impulso a partir de la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias, en el marco del Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES). Se reposicionaron las relaciones entre el Estado y el sistema universitario, las que luego de una década, ya asentadas, pueden ser analizadas al amparo de los acuerdos y/o indefiniciones, que en materia de financiamiento, se desarrollaron.

La mayor exigencia por parte del Estado sobre la rendición de los fondos asignados al sistema universitario se fue materializando, de manera directa, en medidas que impactaron en los mecanismos de financiamiento, en la aparición de nuevos organismos de regulación y en los cambios originados en las instancias de evaluación, pasando de modalidades basadas exclusivamente en los insumos (a priori) a la incorporación de otras que toman en cuenta el desempeño institucional (a posteriori) (Neave y Van Vught, 1991).

En particular, la asignación y distribución del presupuesto universitario, se ha constituido en el tema de mayor debate y controversia, con relación al financiamiento de la educación superior. Si bien, la asignación constituye una de las expresiones de la política de Estado en educación, fue percibid a como un importante instrumento para el diseño de estrategias orientadas a inducir o forzar comportamientos institucionales.

Cada año el Congreso de la Nación aprueba el Presupuesto Nacional en el que se establecen, por planilla anexa, las distribuciones entre cada una de las universidades públicas. Históricamente, esos montos se han definido con criterios que, en la medida que la situación fiscal lo permitía, fueron incrementando su cuantía, basándose primordialmente en las distribuciones anteriores, las que habían sido fijadas en general, con parámetros subjetivos e inerciales, aunque a partir del último lustro del ´90 aparecen parámetros de carácter objetivos, que intentaron con distinto efecto, incorporar pautas para morigerar las desigualdades estruct urales y estimular el mejor desempeño.

De esta manera, los recursos incrementales fueron distribuidos invariablemente a través de diferentes programas con grados diversos de condicionamiento para su concreción. También es cierto que, en esa misma línea, la evaluación y la acreditación institucional pasó a formar parte de la agenda de la educación superior pública y privada, debiendo funcionar como un complemento muy pertinente del modelo de financiamiento. Con el objeto de ilustrar el desarrollo que tuvo, desde mediados de la década del ´90, la evolución de las nuevas modalidades de asignación presupuestaria que incorporaron determinadas pautas objetivas para su definición, ya sea, sobre la base de prioridades consensuadas o por mecanismos competitivos, se construyó un Cuadro Nº 8 que facilita su análisis.

A continuación se explicita la finalidad de cada uno de los programas:

• Reforma administrativa: a través de este Programa se asignaron $ 40.000.000 para distribuir entre las universidades con destino al personal no docente, en el marco de un rediseño de las funciones de este personal que redundara en un mejor desempeño;
• Programa de incentivos a docentes-investigadores: distribuye anualmente $ 70.000.000 a los docentes que tienen proyectos de investigación acreditados;
• Reconversión de planta: a través de este Programa se asignan fondos para optimizar el uso de los recursos humanos por parte de las universidades;
• Programa FOMEC (Fondo de Mejoramiento de la Calidad Universitaria): cuyos recursos se asignan a través de concursos de proyectos presentados por las propias universidades que son luego evaluados en su consistencia interna y en su impacto por comités de pares académicos, conforme a reglas conocidas y transparentes. El equipamiento informático, de laboratorios y de bibliotecas, así como las becas de postgrado para docentes, son ejemplos del uso de estos recursos;
• Programa de financiamiento de la enseñanza (PROFIDE): a través de un modelo de costos estándares, este Programa se propuso corregir desfinanciamientos históricos considerando primordialmente la variable insumo cantidad de alumnos, se propuso además premiar comportamientos eficientes.
• Programa de financiamiento de inversiones (PROIN): destinado a solventar inversiones en proyectos de infraestructura presentados por las propias casas de altos estudios; · Programa de Apoyo al Desarrollo de Universidades Nuevas (PROUN): asigna fondos a las universidades nacionales de reciente creación sobre bases racionales que contemplan sus necesidades particulares;
• Sistema de Información Universitaria (SIU) y Red de Interconexión Universitaria (RIU): El SIU desarrolla sistemas de gestión e información de alumnos, de aspectos económico- financieros, de infraestructura, de temas académicos, de personal, etc. La RIU tiene como finalidad mejorar la conexión entre las universidades y con el exterior a través de Internet.
• Programa de Apoyo al Crecimiento Institucional (PROCRE): mediante este programa se asignan fondos a las universidades para hacer frente al incremento de la matrícula de alumnos y a cambios en la normativa que implican un aumento en los costos;
• · Programa de Mejoramiento de la Calidad (PROCAL): financia proyectos presentados por las propias universidades con el objetivo de mejorar la calidad de la enseñanza; y · Programa de Reforma y Reestructuración Laboral: establece un proceso de reforma laboral y recomposición salarial según el acuerdo al que arriben las Comisiones Negociadoras Salariales del personal docente y no docente.
• Programa de Capacitación (PROCAP): este programa está destinado a financiar actividades específicas de capacitación del personal tendientes a mejorar su desempeño, justificar su recategorización en introducirlos en el uso de las nuevas tecnologías y sistemas de información.
• Programa de Apoyo Especial (PROAE): esta modalidad asigna recursos para proyectos específicos, acordados sobre la base de proyectos formulados por las instituciones universitarias y consensuados con la Secretaría de Políticas Universitarias para su posterior evaluación de resultados.

Como puede observarse en el Cuadro Nº 8, algunos de estos programas y de estas nuevas modalidades de asignación, continúan vigentes y otros aparecen como discontinuados, produciéndose a partir del año 1998 una disminución tanto del total como del peso relativo que tienen los criterios de distribución objetivos por sobre el total del crédito presupuestario asignado por el Tesoro Nacional y en particular el referido a la pauta histórica. Tal circunstancia se ve favorecida porque mucho de los programas vigentes (PROFIDE, PROCRE, PROIN, PROCAL, PROAE), pasaron a integrarse a las asignaciones denominadas “sobre la línea”, es decir a la distribución particular de cada universidad, abandonándose la metodología de formulación de programas y posterior evaluación de resultados y consolidando un modelo más vinculado al mantenimiento de situaciones históricas inerciales.

Cuadro Nº 8

Evolución, Composición y distribución del Crédito Presupuestario de las UUNN provenientes del Tesoro Nacional

La proporción del presupuesto universitario distribuido a través de algunos de estos mecanismos se inició con menos de un 1% en 1993 hasta su máxima participación en 1998 del 15%, para disminuir al 6% en el 2001.

Combinándose distintos tipos de instrumentos se fue diseñando un modelo que, en términos de Piffano (1999), podría caracterizarse como descentralizado público. Al mismo tiempo que se le otorgaba a las universidades mayor autonomía institucional y autarquía financiera al transferirle la mayoría de sus recursos como suma global (block grant), se diseñaban otros instrumentos con el fin de alinear los objetivos del gobierno y de las universidades a la par que se buscaba promover reformas en su seno.

Pueden reseñarse los mecanismos implementados a lo largo de la última década bajo las siguientes categorías:

• Uso de fórmulas: PROFIDE y PROUN.
• Asignación específica no competitiva a destinatarios con características particulares: Programa de Incentivos, Programa de Reforma Laboral.
• Asignación específica competitiva: FOMEC.
• Asignación específica semi- competitiva: PROIN.

El último modelo propuesto por la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), fue el basado en el cálculo del presupuesto requerido por cada universidad para atender, con criterios y en condiciones estándares sus actividades académico-científicas en ejecución, al que se denomina “presupuesto normativo”.

El relevamiento de la experiencia internacional muestra que los mecanismos de asignación de recursos a las universidades por la vía de fondos específicos constituyen una herramienta adecuada cuando se estructuran en función del cumplimiento de objetivos que suponen cambios institucionales o cuando el acceso a los fondos es el resultado de un proceso competitivo.

La discusión actual entre los sectores e instituciones con peso decisorio en el campo de la educación superior y representada en el triángulo de coordinación de Clark (gobierno, mercado y académicos), respecto de la tendencia y/o profundización de estos modelos gira alrededor de distintos condicionantes:

• Que los fondos públicos para asignar sobre la base de pautas objetivas sean incrementales.
• Que la racionalidad y objetividad que de sustento a su distribución esté basada en información confiable, válida y pertinente para elaborar indicadores que la retroalimenten.
• Que se logre un consenso previo sobre las pautas y objetivos sometidos a la competitividad entre las instituciones de educación superior.

Este debate no es ajeno a la discusión que promueven estas cuestiones en el campo de la política educativa internacional. Con relación a la primera cuestión, es decir, la disponibilidad de fondos incrementales, la experiencia internacional indica que en la mayoría de los países en los cuales se ha implementado una distribución según fórmulas o contratos competitivos, los mismos han supuesto la presencia de fondos adicionales a la distribución primaria entre las instituciones. Ello tiene la ventaja de evitar conflictos entre aquellas instituciones afectadas por una disminución de su presupuesto y aquellas favorecidas por su incremento. Como principal desventaja se encuentra su mayor vulnerabilidad frente a políticas de recorte del presupuesto público.

En síntesis, la disponibilidad de fondos adicionales a aquellos destinados a la operatoria básica de las universidades parece ser una condición de alta relevancia para que estos instrumentos alcancen cierta legitimidad.

La posibilidad técnica de elaborar indicadores válidos, confiables, pertinentes y no manipulables es una cuestión central a la hora de generar procesos transparentes y legítimos de asignación. La introducción de sistemas de información uniformes, como los propuestos por el SIU (Sistema de Información Universitaria) en la Argentina, es una política adecuada encaminada en esta dirección. Sin embargo, los problemas de información no son meramente técnicos. Están vinculados no sólo con la disponibilidad de recursos estatales e institucionales para recopilar y organizar la información, sino también con la existencia de conductas oportunistas entre los agentes que generan ocultamiento de información, distorsión, conductas de free rider entre las universidades y el gobierno. Ello responde también a la estruc tura de incentivos implícita en las formas de gobierno y financiamiento de las instituciones universitarias. Por tanto, la solución de esta cuestión depende simultáneamente de varios factores: la disponibilidad de fondos para la recopilación y construcción de indicadores, la formulación de acuerdos institucionales que generen confianza entre las partes y que incentiven brindar información veraz y, asimismo, la existencia de mecanismos de garantía y control sobre dichos acuerdos.

Finalmente, la dificultad para alcanzar un consenso sobre la fórmula entre los principales actores del sistema se vincula con la búsqueda simultánea de varios objetivos a través de un solo instrumento, siendo éstos muchas veces conflictivos entre sí. Entre dichos objetivos podemos mencionar:

1. La rendición de cuentas del uso de los fondos públicos (accountability).

2. La alineación de los objetivos del gobierno con aquellos de las universidades.

3. La equidad interinstitucional en la distribución de los fondos.

4. El diseño de una estructura de incentivos que promueva la eficiencia en las instituciones.

5. La recompensa a los productos de calidad y la penalización a aquellos que no tienen este objetivo.

6. El mejoramiento del funcionamiento institucional, respetando la diversidad de proyectos institucionales.

Lo más apropiado sería evaluar cuáles son los límites de cada instrumento para satisfacer cada uno de estos objetivos y diseñar uno por cada objetivo conformando así un conjunto coherente de instrumentos para alcanzar en forma simultánea todos ellos. Cada uno de los mecanismos de asignación usualmente empleados presenta pros y contras con relación al alcance de ciertos objetivos específicos de la política pública. Será labor de los actores involucrados el lograr sopesarlos en una suerte de análisis de costo-beneficio cualitativo, estructurado sobre la base de estrategias que permitan arribar al curso de acción considerado más apropiado desde el punto de vista político (Fanelli, 2002).

Los recursos privados en el financiamiento de las universidades públicas

El mecanismo inducido por la política pública en el plano internacional para un nivel de gasto público que no acompaña el crecimiento de las necesidades del sistema de educación superior ha girado alrededor de la búsqueda de fuentes alternativas en el sector privado. En la Argentina, existe un cierto consenso en el plano del discurso político respecto a la necesidad de un mayor nivel de financiamiento distribuido con equidad. Sin embargo, partiendo de un fuerte convencimiento del nivel de insuficiencia actual, existen pocos acuerdos con relación a los mecanismos para alcanzar tal objetivo, sin antes solucionar este último.

Si se considera el aporte privado como recurso complementario y no supletorio de aquellos destinados a la cobertura de las funciones básicas de las instituciones públicas, los dos instrumentos más utilizados para aumentar en el corto plazo los fondos privados son las actividades de asistencia técnica, consultoría y otro tipo de actividad de vinculación con el sector productivo y el cobro de aranceles por los servicios de enseñanza.

Con relación al primer mecanismo de obtención de fondos, no existen en la Argentina mayores desacuerdos con las líneas generales de la política a seguir. No obstante se plantean dos cuestiones a contemplar. En primer lugar, existe una capacidad desigual entre los campos disciplinarios para generar ingresos por esta vía y no siempre hay consenso para la implementación de mecanismos de subsidio cruzado entre los campos con mayores posibilidades de generar ingresos y los que no lo tienen. En segundo lugar, esta actividad de transferencia, consultoría y asistencia técnica es provechosa si contribuye positivamente con los objetivos académicos y profesionales de la institución, sin restar tiempo a las tareas prioritarias de la universidad. En la medida en que tales actividades constituyan genuinos subproductos de la enseñanza y de la investigación y que dichos fondos sean administrados en forma transparente y adecuada a los fines institucionales, el impacto puede ser positivo no sólo desde el punto de vista de los recursos financieros sino también sobre la reputación institucional y sobre las posibilidades de inserción laboral de los graduados. Nótese que no está demostrado que el sistema opere bajo estas condiciones, por el contrario, existen en el colectivo universitario ciertos reparos sobre el verdadera efecto de mejora de la equidad y en la redistribución de los fondos generados por estas vías. Una desventaja de este mecanismo reside, además, en que está vinculado a los vaivenes de la actividad económica, disminuyendo la actividad de transferencia en momentos de reducción de la actividad privada. Por tanto no permite contrabalancear caídas del presupuesto público en situaciones de fuerte crisis económica. Otro elemento a tener en cuenta es que depende del grado de desarrollo económico regional. Así, algunas universidades estarán en mejor condiciones que otras para expandir sus ingresos por esta vía.

La relevancia de estos fondos en el funcionamiento de las universidades argentinas ha ido evolucionando con una tendencia hacia el alza sostenida. En tal sentido los datos volcados en el Cuadro Nº 9 demuestran como se ha incrementado la participación porcentual en la masa de recursos totales desde un 7% al principio de la década hasta llegar a casi un 21% sobre fines de la misma.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Anuarios de Estadísticas Universitarias (SPU - ME)

La relevancia de estos fondos alternativos en el funcionamiento de las universidades públicas surge claramente en los datos volcados en el Cuadro Nº 10. Allí se observa cómo los recursos propios tienen una participación muy significativa en el financiamiento de ciertos tipos de gastos. Se puede apreciar como su participación en gastos de personal es muy baja y está fuertemente concentrada en los gastos en bienes de consumo y servicios no personales, así es que se puede colegir que están relacionados fundamentalmente al sostenimiento de las actividades que generan esos recursos. En este punto es necesario destacar la necesidad de analizar el resultado neto de la realización de las mismas, en tanto deberían no sólo contribuir a absorber sus costos directos, sino también a recuperar parte del valor en infraestructura, inversión y conocimiento que hacen posible su prestación. Asimismo, dentro de estos recursos propios se incluyen también los ingresos generados por el cobro de aranceles en las carreras de posgrado, en los cursos de capacitación continua y en la oferta de postítulos para los egresados terciarios.

En el caso de los estudios de grado, salvo unas pocas universidades nuevas y pequeñas donde se aplica un arancel relativamente bajo, en el resto existe fuerte oposición ideológica y política a la inclusión del arancel, particularmente entre los estudiantes y la comunidad universitaria. Nótese que existe una pequeña diferencia entre los porcentajes totales del Cuadro Nº 9 y el 10, por fuente de financiamiento y es debido a que uno está construido sobre el Crédito presupuestario y el otro sobre el Gasto ejecutado.

Cuadro Nº 10

Ejecución presupuestaria por Fuente de financiamiento y tipo de gasto. Año 1998

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Anuarios de Estadísticas Universitarias (SPU - ME)

Una vez que se planteó cuánto se invierte en educación superior en Argentina y con qué estructura y modelos de financiamiento, corresponde abordar el cómo se ejecutan los fondos disponibles para este sector.

Conclusiones

Con relación a las principales tendencias en materia de asignación de los recursos públicos entre las universidades, se ha podido verificar una constante preocupación por introducir incentivos en los mecanismos de asignación tendientes a mejorar el uso de los recursos públicos y elevar la calidad de la enseñanza. Esto ha generado un crecimiento de los sistemas de asignación sobre la base de fórmulas en detrimento de los mecanismos de asignación por negociación presupuestaria. La experiencia de distintos países señala un uso cada vez menor de la asignación en términos de insumos para lo que es enseñanza. En esos casos, el principal parámetro utilizado es el de alumnos, generalmente, corregido por el tiempo de dedicación, el tipo de carrera cursada y la característica del alumno. Por otro lado, el uso de los alumnos como criterio de asignación de fondos –en la mayoría de los casos alumnos full time equivalente- se complementa con ciertos condicionamientos a las políticas de admisión por parte de las universidades. Por el contrario, en lo referente a la investigación la experiencia marca una preferencia por mecanismos de financiamiento sobre la base de resultados. Esto parece bastante lógico en la medida que las tareas de investigación pueden (y deben) ser evaluadas. Por otro lado, su asignación sobre la base de proyectos de mediano plazo no representa un problema para la planificación financiera de las universidades.

Con carácter general, podemos afirmar que la suficiencia financiera para la provisión de servicios de carácter público resulta difícilmente evaluable dado, en una parte, el elevado grado de elasticidad que un sector productivo como la enseñanza superior ofrece para la asimilación de los recursos financieros que encuentren empleo y justificación en sus procesos productivos y, de otra parte, por la necesidad que tienen los responsables de la política económica de un a país de priorizar, en función de sus objetivos políticos y de las capacidades productivas, la aplicación finalista de los recursos financieros disponibles. Por tanto, la suficiencia financiera aplicable a la enseñanza superior se debe abordar considerando referencias relativas que faciliten los análisis comparativos intersistemas, máxime cuando lo que observamos sea la suficiencia financiera de carácter público. Las políticas de financiamiento de las universidades nacionales argentinas, en la última década partieron del diagnóstico de las dos dimensiones señaladas en el presente escrito: la in/suficiencia de recursos, el uso in/eficiente de los mismos.

Los instrumentos utilizados para corregir la situación fueron: el incremento de los recursos transferidos a las universidades; la modificación de la legislación para permitir el incremento de recursos propios de parte de las universidades; la implementación de los programas para mejorar la eficiencia y la calidad en el uso de los recursos; y el diseño de modelos que permitan compensar la inequidad presupuestaria entre las universitarias.

El presupuesto público en educación universitaria se ha incrementado desde principio hasta fines de la década del ’90 y sobre los últimos años se ha producido un estancamiento como resultado de la crisis política y económica. No obstante, existe la percepción de la comunidad universitaria sobre el nivel de insuficiencia de los fondos aportados. Con respecto a las funciones conjuntas de docencia e investigación, independientemente de la orientación más académica o profesional de las áreas de conocimiento de las distintas instituciones, que plantean cierta asimetría de suficiencia al interior de la función de docencia, es demostrable que la función de investigación sufrió más intensamente la carencia presupuestaria y fue sometida a estándares de asignación más objetivos.

La respuesta frente a la insuficiencia de recursos públicos para la educación superior llevó a la implementación de dos propuestas de acción: a) diseñar mecanismos de asignación presupuestaria que mejoren la equidad y la eficiencia del gasto público y b) incentivar el aumento de recursos propios, sobre dos alternativas principales, la vinculación con el sector productivo y la recuperación de costos directos a través del cobro de aranceles. Ambas propuestas, si bien desde el punto de vista formal comenzaron a implementarse, tuvieron, como se demostró, baja efectividad. Una explicación a lo anterior, parece estar vinculada a la inexistencia de una discusión clara y consensuada sobre las verdaderas alternativas sobre fuentes genuinas de fondos y su relación con un proyecto de sistema universitario, de desarrollo económico y social que tenga viabilidad técnica y política.

No obstante la diversidad de interpretaciones que pueden hacerse sobre la política de financiamiento analizada, existe un consenso en el sistema universitario sobre la irreversibilidad de los cambios en materia de incremento de la racionalidad en la asignación, en la necesidad de incrementar los recursos y en la prioridad que debe darse a la promoción de la eficiencia, y la calidad en el sistema.

Los nuevos instrumentos provocaron fuertes tensiones entre el nuevo Estado evaluador y las universidades nacionales pues, en general, se percibieron como reducciones a la autonomía universitaria, a partir de la implementación de estándares de insumos y procesos por encima de criterios de rendimiento y calidad (Greco, 2004).

En ese marco, el tema de la asignación de recursos públicos a las universidades ha ocupado, un lugar preponderante entre el debate académico y el nivel de decisión gubernamental. Por encima de las consideraciones técnicas y metodológicas de los debates suscitados, debe destacarse que el origen de la tensión producida entre las instituciones universitarias y el Poder Ejecutivo se produce ante la inexistencia de una política de financiamiento legitimada a partir del acuerdo de los integrantes del sistema universitario en su conjunto.

El sistema universitario aún no ha sentado las bases de su desarrollo en una política que observe criterios de pertinencia que pongan en relación el rendimiento de cada institución con las necesidades sociales. Si bien es verdad que la cultura de la evaluación contribuirá a ello, el fortalecimiento de la gestión de las universidades aún no se ha concretado suficientemente. La magnitud y complejidad de la tarea requiere la articulación efectiva de los actores del triángulo de Clark (Estado, sociedad, académicos). Es indispensable el uso solidario, transparente y responsable de los recursos, en un marco de crecimiento tendiente a absorber los aportes que surgen de la experiencia de cada institución. Aunque las dificultades del sistema universitario reflejan la crisis de la sociedad en su conjunto, ésta no deja de presentar especificidades y de construir aún, un área pública con autonomía relativa que pueda contribuir a una transformación de la sociedad en su conjunto.

La universidad pública, en particular, es parte del Estado pero también es un actor de la sociedad civil. Es en este espacio estratégico que podría cumplir con el papel de intelectual colectivo, de conciencia crítica y reflexiva del conjunto de la sociedad. Pero para esto tiene que garantizar la transparencia del espacio público, condición básica de la autonomía responsable, lo que supone por cierto no estar condicionada por lógicas que pertenecen a otros espacios de lo social.

Bibliografía

Albatch, P. (1992). “International Higher Education: An Encyclopedia.” Edited by Philip Albatch. New
York.

Albrecht, Douglas and Ziderman, Adrian (1992): “Financing Universities in Developing Countries” PHREE Background Paper Series World Bank

Aparicio, Pablo C. (2000) “Breve reseña del actual escenario educativo argentino y su posicionamiento frente al la dilemática articulación entre trabajo, formación educativa”, en Revista Iberoamericana de Educación, (ISSN 1681-5653), México.

Brunner, José Joaquín, (1993). “Educación superior en América Latina durante la década de los ochenta: la economía política de los sistemas”. Documento CEDES/92 Área Educación Superior.

Clark, B., (1983) The higher education system. Academic organization in cross-national pespective.
University of California Press, Berkeley y Los Angeles.

Delfino, José y Gertel, Héctor (1996): “Modelo para la asignación del presupuesto estatal entre las
universidades nacionales” en Delfino, José y Héctor, Gertel Eds. (1996) “Nuevas direcciones en el
financiamiento de la educación superior: Modelos de asignación del aporte público” Serie Nuevas
Tendencias. Secretaría de Educación Superior. Ministerio de Cultura y Educación

Garcia de Fanelli, Ana M. (2000): “Innovaciones en los mecanismos de financiamiento universitario: la experiencia de la Argentina, Chile y México” en Balán, Jorge Ed (2000): Políticas de reforma de la
educación superior y la universidad latinoamericana hacia el final del milenio. Universidad Nacional
Autónoma de México-Centro de Estudios de Estado y Sociedad.

García de Fanelli, Ana María (2002). “Financiamiento universitario y política pública en Argentina: La
asignación de fondos públicos y la generación de recursos privados en los años noventa”. Revista de la Educación Superior Nº 123. ANUEIS. México.

Gómez, Marcelo (2000). “El mercado de trabajo para los egresados universitarios recientes”, Universidad Nacional Tres de Febrero, Buenos Aires, Argentina.

Greco, Carlos (2003), “Epistemología de la Economía. Aplicación a la Economía de la Educación y a la Educación Superior”. Revista Pensamiento Universitario, aprobado para su publicación 2003, en prensa.
Promete 3010, Buenos Aires.

Greco, Carlos (2004), “Equidad, eficiencia y calidad: el marco para la financiación del sistema
universitario”, en La Gestión universitaria frente a la crisis, la integración regional y el futuro. UNTREF, Buenos Aires.

JOHNSTONE, B. (2001). "Response to Austerity: The imperatives and limitations of revenue diversification in Higher Education", The International Comparative Higher Education Finance
(http://www.gse.buffalo.edu/org/IntHigherEdFinance/publAusterity.html.)

Levin, H. M., (1978), Financing higher education and social equity: implications for lifelongs learning.
School Review, vol. 86, Nº. 3.

Morá, José Ginés (1997). “Equidad en el financiamiento y el acceso a la educación superior”. Higher
Education in Europe Vol. XXII, Nº 2.

Musgrave, R. V. Y Musgrave, P. B. (1992), Hacienda Pública teórica y aplicada, McGraw Hill, Madrid.

Neave y Vught, (1994). “Prometeo Encadenado: Estado y Educación Superior en Europa”. Editorial Gedisa. Barcelona.

Piffano, H. (1993). "Informe base del Foro sobre organización y financiamiento de la educación universitaria en Argentina", en Piffano, H. (Ed.) Foro sobre organización y financiamiento de la educación universitaria en Argentina, Buenos Aires, Harvard Club de Argentina, pp. 1-311.

Piffano, Horacio L. P (1999). “La Universidad y su financiamiento”. Revista La Universidad ahora. PESUN. UBA. Nº 11/12. Buenos Aires. Argentina.

Salmi, Jamil y Alcalá, Gabrielena (1998): “ Opciones para reformar el financiamiento de la enseñanza
superior” LCSHD Paper Series N 35. World Bank.

Trow, Martín (1989), “Una comparación entre las perspectivas de las políticas de educación superior en el Reino Unido y en los Estados Unidos”. Ciudad Futura. Vol 1, Nº 2, México.

Winkler, Donald (1990): “Higher education in Latin America: Issues of efficiency and equity” World Bank Discussion Papers 77. World Bank

Gestión Universitaria
ISSN  1852-1487

http://www.gestuniv.com.ar

Vol.:02
Nro.:01
Buenos Aires, 15-11-2009

Recibido el: 01-10-2009 ; Aprobado el: 11-12-2009

URL http://www.gestuniv.com.ar/gu_04/v2n1a3.htm