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Universidad de masas, reforma y evaluación: el caso Argentino con referencias al contexto latinoamericano
Mg. César E Peón
Sociólogo (UBA) Master en Ciencias Sociales de la FLACSO Sede México. Profesor Emérito de la Universidad Nacional de La Matanza. Consultor en temas de evaluación de la calidad de la educación superior. Dr. Juan Carlos Pugliese Abogado (UNLP), Maestría RRII (UNCPBA) Profesor Ordinario de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Secretario de Políticas Universitarias (2002/5). Miembro y Presidente de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria CONEAU (1996/2002). Rector de la UNCPBA (1984/92). Resumen El presente trabajo enumera y describe los primordiales problemas que los actores principales de la educación superior, deben abordar para alcanzar el mejoramiento de calidad de nuestras instituciones académicas. Los autores presentan los rasgos substanciales de los procesos de masificación y evaluación de la universidad; mientras son descriptas las características básicas de la situación actual en la Argentina del sistema universitario, con respecto a su expansión institucional y su consolidación. Éstos y otros aspectos que se exponen en el trabajo, son parte de la profunda transformación del sistema universitario que hoy ha sido consolidado.
Abstract This paper lists and describes the main problems that the main actors in higher education must address to move forward in improving the quality of our academic institutions. We present the main features of the processes of massification and university evaluation, describing the main characteristics at the current situation in argentinean university system, regarding its institutional expansion and its funding. These and other aspects that are addressed in this piece are part of the process of profound transformation of the university system that today has been consolidated.
En la última década del Siglo XX se consolidó una nueva forma de relación entre el Estado, la Sociedad y la Universidad. De un Estado que osciló entre la intervención directa y la prescindencia distante durante las décadas anteriores pasamos a verificar la emergencia del Estado Evaluador y de una Sociedad que comienza a reclamar fe pública respecto de la calidad de las instituciones de educación superior. Este cambio en el triángulo de coordinación(1) , integrado por los vértices Universidad, Estado y Sociedad, impactó en el financiamiento de las universidades estatales que de disponer de presupuestos inerciales e incrementales fundados en criterios históricos pasan a ser monitoreados por el estado mediante programas de gastos organizados por metas y objetivos previamente convenidos que, según los casos, incluyen porciones más o menos significativas de sus presupuestos. Estas transformaciones, que hacen a la relación de las universidades con su entorno, coinciden con la consolidación de la “universidad de masas” en América Latina, proceso que con distintos ritmos y características se inició a mediados de la década del 60 y continúa su marcha hasta nuestros días. Una característica del proceso que facilita la masificación es la aparición extendida de demandas de credenciales universitarias por parte de la sociedad que percibe el valor estratégico del conocimiento y reconoce a las universidades como sus principales administradoras. Junto con esto la sociedad le comienza a reclamar a los estados que den fe pública de la calidad de las universidades en creciente crecimiento, diversificación y expansión numérica. También hay que apuntar que la llamada “crisis de la educación superior” que impacta a los países latinoamericanos y, en menor medida, a los europeos se manifiesta en dos aspectos relevantes:
Estos rasgos salientes, que caracteriza a la situación de la educación superior Argentina y América Latina desde la década de 1970, en que los efectos de la masificación se empiezan a hacer evidentes, explican en gran medida la creación dentro de las estructuras de gobierno de instancias de distinto rango especializadas en el diseño de políticas públicas para los niveles terciario y cuaternario de la educación. En la mayoría de los países de América Latina los estados han destinado energías políticas y recursos presupuestarios para la creación de órganos de gobierno de rango secretarial en los organigramas del ejecutivo y la creación de comisiones nacionales integradas por miembros de las comunidades académicas y científicas con atribuciones para evaluar y acreditar la calidad de la educación superior. Todo esto acompañado por la promulgación de las normas legales pertinentes que en la mayoría de los casos cobran la forma de leyes sancionadas por los parlamentos nacionales. Los principales rasgos de los procesos de masificación y evaluación universitarias en América Latina pueden esquematizarse como sigue:
LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EN AMÉRICA LATINA
Descripción de las principales características y la situación de las instituciones que integran el sistema universitario argentino al año 2004 (3) Población estudiantil, población global y cobertura del sistema de educación superior En el año 2000 la población de Argentina era de 37.031.802
personas. En el 2000 la población de 18 años representaba 659.912 personas, los egresados de la escuela media 263.635 y los ingresantes a la universidad 343.703. Esto permite afirmar que el 76.7% de los egresados de enseñanza media ingresaron a la universidad y que el 52,1% de los nuevos inscriptos pertenecía al grupo de l8 años. (5) La cobertura de acceso a la Educación Superior en general es mucho mayor si se considera la matrícula de los institutos terciarios no universitarios. Hay que tener en cuenta que sobre 1845 instituciones de Educación Superior en el país el 95% corresponde al subsistema no universitario. Globalmente el sector estatal atiende al 79,6% de la matrícula de nivel superior (87.2% de la matrícula universitaria, 58% de los estudiantes de los IES). Los alumnos del sistema de Educación Superior (universitario y no-universitario) pasaron de 487.473 en 1980 a 1.725.270 en el 2000, o sea, una tasa de crecimiento del 353,9 %. (6) Expansión de la matrícula La población estudiantil pasó entre 1970 y 2000 de 275 mil a más de un millón de estudiantes. Ello se explica por el mayor acceso a la educación por parte de jóvenes que completan sus estudios secundarios (dado el incremento de cobertura alcanzado por los niveles previos) y por una mayor demanda de la población adulta por educación postsecundaria. La distribución de la matrícula por tipo de carrera, indica una muy alta concentración en las carreras profesionalistas (87%), en detrimento de las carreras de perfil académico. Los estudios de posgrado concentran alrededor de 50.000 estudiantes, que representan un poco más del 5% del total de los estudiantes universitarios del país. Con respecto a la distribución de la matrícula por sexo se observa una leve feminización con un 58% de mujeres en los estudios de grado, aunque en el nivel de posgrado la misma arroja valores más parejos. Expansión institucional El Sistema Universitario Argentino está conformado actualmente por 94 instituciones que albergan a más de un millón de estudiantes. La expansión de las universidades argentinas ha mostrado un crecimiento y diversificación significativa. En el decenio 89/99 se crearon 37 nuevas universidades entre privadas y estatales, y actualmente se cuenta con 42 universidades estatales y 52 privadas. Docentes El total de profesores que se desempeñaba en las universidades estatales en el año 2000 se estima en alrededor de 110.000, persistiendo una estructura de baja dedicación: 13% de profesores de tiempo completo, 22% de medio tiempo y algo más del 60% con dedicaciones de tiempo simple (12 horas semanales). Financiamiento
En la década indicada el presupuesto estatal tuvo un incremento de casi el 100% en valores nominales y del 67% en términos de poder adquisitivo real de la moneda pero por el aumento de matrícula ha implicado una disminución de la inversión por alumno del orden del 11%. Algunas conclusiones Durante todo este proceso de transformación profunda del sistema universitario se han consolidado, sin embargo, algunos de los rasgos que han caracterizado a la universidad argentina desde el parte aguas histórico de la Reforma de 1918. Entre ellos se destacan:
A esto debe agregársele una característica adquirida en la década del 50 y recuperada transitoriamente en la primera mitad de los 70: el acceso directo a todos los niveles de estudios postsecundarios. La búsqueda de la calidad –junto con el cambio del paradigma productivo que deviene de la revolución científico tecnológica- constituye una dimensión incorporada a la agenda universitaria argentina, reconociendo como antecedentes el debate abierto en congresos, seminarios y otros eventos que se realizaron desde 1990 y que concluyeron en los Acuerdos 50 y 75 del Consejo Interuniversitario Nacional de los años 1992/3. La Ley de Educación Superior 24.521, sancionada en 1995, crea una agencia, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) que es un organismo descentralizado, con autonomía funcional y autarquía presupuestaria, integrado por doce miembros propuestos como sigue: tres por el Senado de la Nación; tres por la Cámara de Diputados de la Nación; tres por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN); uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP); uno por la Academia Nacional de Educación y uno por el Ministerio de Educación. Sus mandatos duran cuatro años y para ser nominados deben contar con jerarquía académica y experiencia en la gestión universitaria. La CONEAU funciona desde el mes de agosto de 1996 y tiene mandato legal para realizar las siguientes tareas: Evaluaciones externas: de la totalidad de las instituciones universitarias, que tienen lugar como mínimo cada seis años y se llevan a cabo en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Son complementarias de las autoevaluaciones que efectúan los establecimientos para analizar sus logros y dificultades y sugerir medidas orientadas al mejoramiento de la calidad. Las evaluaciones externas tienen como principal objetivo asistir a las instituciones en sus propuestas de mejoramiento de la calidad. Acreditación periódica de carreras de posgrados: De acuerdo a los estándares que establezca el Ministerio de Educación en consulta con el Consejo de Universidades. Ello se materializó en la resolución ministerial 1168/97 por la cual la CONEAU ha realizado la acreditación de especializaciones, maestrías y doctorados en la primera convocatoria. Evaluación de Proyectos Institucionales para la Creación de nuevas Universidades e Institutos Universitarios: Dictamina sobre la base de evaluaciones de los proyectos respectivos, en lo relativo a la puesta en marcha de nuevas instituciones universitarias nacionales y el reconocimiento de las provinciales así como el otorgamiento de la autorización provisoria y reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas. Acreditación periódica de carreras de grado: Cuyos títulos correspondan a profesiones reguladas por el Estado, tal como lo determine el Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades. Se ha determinado que sea Medicina la primera de estas carreras que corresponde sean acreditadas, tarea que se realizará durante el año 2000. Reconocimiento de Entidades Privadas de Evaluación y
Acreditación: de conformidad con la reglamentación que fije el
Ministerio de Educación con respecto a la naturaleza y forma de
constitución de dichas entidades. En consecuencia, tiene dos áreas diferenciadas: evaluación y acreditación, por lo que pueden asociarse a la distinción que hace Brinkman(7) entre la evaluación para certificación de la calidad como base para establecer planes de mejoramiento y evaluación para el control de la calidad. La primera, tal como ocurre en la industria –el gerenciamiento de la calidad en las industrias modernas- está centrada en los procesos de la institución: “cómo podemos mejorar, qué cambios deben operarse, cómo innovamos”. La certificación de la calidad se refiere a los procesos de producción y no al producto en sí mismo. Este es el campo de la evaluación institucional. La acreditación, entonces, está más cerca del concepto de control a partir de normas preestablecidas que la evaluación institucional, y en este sentido es un tipo diferente de evaluación. Es un procedimiento más estricto y está muy orientado a la verificación de adecuación a pautas y criterios definidos en forma general, aunque por supuesto también implica un proceso evaluativo y resulta un elemento de ayuda al mejoramiento de la calidad de los programas educativos. Tal vez allí radique la diferencia fundamental: el acento está puesto con intensidad en la verificación y la adecuación a las normas. El término acreditación es el más utilizado por el discurso
educativo sobre la calidad en los Estados Unidos, que es el lugar
donde el sistema de acreditación periódica de carreras ha nacido y
se ha desarrollado desde fines del siglo pasado para luego
extenderse a otros países del mundo. Allí funcionan distintos tipos
de instituciones evaluadoras: por un lado, están los cuerpos
regionales que son asociaciones de acreditación en las que tienen
participación las universidades y que evalúan instituciones y no
programas: “Se enfoca principalmente en la evaluación de la calidad
y el proceso mismo de la acreditación funciona como un proceso
evaluativo. (...) La evaluación o certificación se centra en las
metas globales, en la misión general y en los procesos de la
universidad” Esto es lo que en Argentina se ha tendido a identificar con la evaluación institucional. En la mayoría de los casos, la acreditación de carreras de grado y posgrado está estrechamente ligada a dos cuestiones vitales para la subsistencia y desarrollo de dichas carreras: el reconocimiento oficial de sus títulos y el financiamiento de sus actividades. Títulos y habilitación profesional En la Argentina existe una arraigada tradición que vincula los títulos que emiten las Universidades con la habilitación profesional. Este sistema introduce un elemento distintivo al establecer una nueva relación entre la acreditación de las carreras y la validez y reconocimiento oficial de los títulos. En principio se continúa la práctica de que las universidades otorguen títulos académicos y habilitantes, pero se introducen controles periódicos de calidad en aquellas carreras definidas como de “interés público” para dar fe –mediante procedimientos de evaluación y acreditación de la calidad- de la consistencia y pertinencia de los mismos. La reforma universitaria, hoy “Las universidades han sido hasta aquí el refugio secular de los mediocres, la renta de los ignorantes, la hospitalización segura de los inválidos y –lo que es peor aún- el lugar en donde todas las formas de tiranizar y de insensibilizar hallaron la cátedra que las dictara. Las universidades han llegado a ser así el fiel reflejo de estas sociedades decadentes que se empeñan en ofrecer el triste espectáculo de una inmovilidad senil. Por eso es que la Ciencia, frente a estas casas mudas y cerradas, pasa silenciosa o entra mutilada y grotesca al servicio burocrático.”
“La pertinencia de la educación superior debe evaluarse en función de la adecuación entre lo que la sociedad espera de las instituciones y lo que éstas hacen. Ello requiere normas éticas, imparcialidad política, capacidad crítica y, al mismo tiempo, una mejor articulación con los problemas de la sociedad y del mundo del trabajo, fundando las orientaciones a largo plazo en objetivos y necesidades societales, comprendidos el respeto de las culturas y la protección del medio ambiente. El objetivo es facilitar el acceso a una educación general amplia, y también a una educación especializada y para determinadas carreras, a menudo interdisciplinarias, centradas en las competencias y aptitudes, pues ambas preparan a los individuos para vivir en situaciones diversas y poder cambiar de actividad.”
El 15 de junio de 2008 se cumplió el 90º aniversario Reforma Universitaria de 1918 y las dos citas que encabezan este apartado nos ubican en el contexto de los momentos históricos y las tareas permanentes que las universidades deben asumir. En ellas encontramos la evidencia que siempre será tarea de las universidades hacer del conocimiento un instrumento prometeico de progreso y liberación, independientemente de las circunstancias y los avatares que necesariamente se les presenten como desafíos de la historia. En esta ocasión creemos pertinente hacer un ejercicio de memoria crítica para que la tradición permita orientarnos en las condiciones de incertidumbre en que necesariamente nos movemos por ser contemporáneos del Siglo XXI. Cuando se eligió el 15 de junio como fecha canónica de la Reforma se optó por una instancia de conmemoración que no es arbitraria. La Reforma fue un proceso caracterizado por diversas movilizaciones estudiantiles y sociales que se fueron potenciando por las rigideces de las estructuras políticas y académicas vigentes en el país y el incremento de las protestas sociales alentadas por cambios profundos en el clima de época crecientemente democrático (Ley Sáenz Peña) y socializante (Revolución Mexicana y Revolución Rusa). La universidad que fue objeto de la acción transformadora de la Reforma ostentaba un conjunto de características que la evidenciaban como una institución retrógrada y anquilosada desde el punto de vista del desarrollo de la ciencia y los conocimientos progresistas de la época. Es así que en contra de la universidad "retrógrada y paralizada", la Reforma se propuso la renovación y modernización, tanto en lo que se refiere al contenido y al método de enseñanza, como a la relación de la universidad con la sociedad. Los principales lineamientos y logros permanentes de la universidad reformista propendían a:
Cuando los estudiantes cordobeses impulsan este ideario que hoy recorre el mundo y que finalmente tuvo efectos prácticos sujetos a vaivenes históricos, en el país existían tres universidades nacionales: Córdoba, Buenos Aires y La Plata y dos provinciales Santa Fe (Litoral) y Tucumán que en pocos años adquieren personería nacional. Hoy, el sistema universitario argentino ostenta cerca de cien instituciones universitarias y presenta condiciones de masificación y deterioro de la calidad que deben hacernos reflexionar para seguir obteniendo enseñanzas fecundas de la tradición reformista e incorporar las lecciones del presente. Aquellos eran años en que había que reivindicar la ciencia como instrumento de liberación y a la universidad como reservorio del conocimiento y el espíritu de progreso. El sueño humboltiano de una universidad científica y libertaria ya tenía su concreción local en la Universidad de La Plata ideada por Joaquín V. González y las cátedras “libres y concursadas” aparecían como el medio idóneo para difundirlo, siendo los estudiantes los actores institucionales llamados a reclamarlo, defenderlo y, eventualmente, realizarlo. Hoy, la ciencia ha sido desplazada de su pedestal positivista y la universidad argentina muestra su rostro práctico de institución dedicada a titular profesionales del derecho, la medicina, la contabilidad, la administración de empresas, la psicología y demás ocupaciones que suman más del setenta por ciento de su matrícula. En el medio ha ocurrido un proceso de masificación universitaria que nos obliga a repensar el papel de estas instituciones en una sociedad cuya transformación más profunda se evidencia en torno a la demanda creciente de conocimiento aplicado en las más diversas ramas de una economía que se ha terciarizado y globalizado requiriendo destrezas nuevas y capacidades intelectuales crecientemente complejas y creativas. Desde la Reforma han ocurrido transformaciones profundas en todos los sistemas de educación superior de América Latina. Analicemos algunos de los datos que expusimos al comienzo de este artículo:
Es evidente que todos los indicadores dan cuenta de un fenómeno de crecimiento y masificación de las instituciones universitarias en América Latina que tiene inevitables consecuencias sobre la calidad de la enseñanza superior y debe completarse el cuadro indicando las deficiencias patentizadas por las bajas tasas de graduación, las plantas docentes con baja dedicación, el abandono, la superposición de ofertas en las zonas más densamente pobladas, ausencia de planificación y saturación de carreras redundantes y orientadas a las profesiones liberales. En la perspectiva de diseñar e implementar políticas públicas para las universidades, la Secretaría de Políticas Universitarias ha consensuado con el sistema de educación superior los siguientes objetivos básicos:
El financiamiento incremental a través de contratos-programa, el aumento de los salarios docentes y no docentes y la previsibilidad vigente en la transferencia de fondos, constituyen las condiciones necesarias para establecer una agenda de transformaciones académicas consensuadas. Hoy el compromiso con los propósitos de la Reforma del 18 tiene que ver con el cumplimiento cabal del papel del Estado como financiador, evaluador y garante de la fe pública de la calidad de las universidades que deben volver a inspirarse en el ideario de aquellos estudiantes que reclamaban estudiar más y mejor para poner sus conocimientos al servicio de la sociedad. Para concretar los principios enunciados deben consolidarse programas y líneas de políticas hasta ahora insinuadas tendientes a:
Como conclusión de este apartado podríamos decir que autonomía universitaria, cogobierno y compromiso con la ciencia y la sociedad vuelven a ser los valores que la Reforma del 18 nos legó para reactualizar en las condiciones de un presente problemático y seguir orientándonos en la incertidumbre de un mundo en crisis en su metrópoli pero que continuará siendo globalizado y competitivo. Cultura de la evaluación y desafios de la universidad Conviene abrir este apartado estableciendo una precisión para disipar un error muy difundido entre los mismos universitarios que gustan concebir a sus instituciones como actores sociales. Es necesario, entonces, recordar que las instituciones no son actores sociales y que la universidad, en tanto institución, es un sistema de reglas que como tal contiene actores sociales pero ella misma no es un actor, desde el punto de vista de las reglas que la constituyen como institución la universidad debe ser analizada como producida por reglas constitutivas y reproducidas por normas practicas. Las reglas constitutivas operan al modo de una constitución que fundamenta el edificio institucional, las reglas prácticas tienen que ver con el accionar de los agentes sociales que integran la institución y significan y resignifican las reglas constituyentes así como las normas que van surgiendo en la práctica independientemente de las grandes reglas constitutivas. Entre las normas que las universidades argentinas han ido modificando e incorporando a lo largo de las últimas décadas está la de hacer de la evaluación una herramienta de la gestión y una práctica institucional crecientemente extendida. ¿Qué se quiere significar cuando se habla de la existencia, o inexistencia, de una “cultura de la evaluación? La cultura de la evaluación es un aspecto de un espectro cultural más amplio que podríamos definir, por ahora imprecisamente, como la cultura que sustentan las distintas comunidades científicas y académicas articuladas en las instituciones universitarias. En un primer momento podríamos decir que la cultura de la evaluación es una dimensión de la cultura universitaria, entendiendo por cultura universitaria al conjunto de ideas, creencias y valores sustentados y practicados por los integrantes de las instituciones universitarias. Como dimensión de un conjunto mayor la cultura de la evaluación, más que un territorio acotado (a la manera de un campo de conocimientos y prácticas específico), es un conjunto de conocimientos y procedimientos que atraviesa las funciones, prácticas y saberes comprometidos en las institucionales universitarias. Así es posible afirmar que la evaluación está siempre presente en toda institución (y prácticamente en toda acción humana consciente) y de lo que se trata es de dilucidar qué tipo de evaluación se practica en cada caso. La evaluación es inevitable. Esta es una verdad de Perogrullo pero vale la pena recordarla. Sin evaluar sería imposible decidir, elegir, seleccionar y, por ende, actuar. Esto es lo mismo que decir que toda acción supone una evaluación de la situación, de los objetivos a los que apunta y de los medios que selecciona para su consecución. El hecho de que la evaluación al ser consubstancial a las acciones humanas, estén éstas institucionalizadas o no, hace de la misma una práctica espontánea a la cual los actores sociales no pueden sustraerse. El carácter axiológico de la conducta humana es indiscutible, lo que debe considerarse es el carácter espontáneo o consciente de tal actividad axiológica. Esto equivale a decir que los humanos no podemos sustraernos a la necesidad de evaluar y decidir cursos de acción. Y que las acciones mejoran cuando las evaluaciones que las orientan son conscientes y sistemáticas. Así tendríamos en una primera etapa del desarrollo de la llamada cultura de la evaluación que ésta comienza a desarrollarse y consolidarse en una comunidad determinada desde el momento que se valora la necesidad de transformar a la evaluación de espontánea en sistemática. Sin evaluación sistemática y reflexiva no solo no hay acción sino que es imposible planificar acciones estratégicas que se propongan concretar fines y realizar valores racionalmente escogidos. Hoy la universidad tiene que planificar sus acciones en un contexto inédito donde los crecientes niveles de pobreza y exclusión, el desempleo, la parálisis económica, la crisis del estado y del sistema financiero y el fantasma de una hiperinflación latente, no pueden obnubilar y paralizar nuestra capacidad de análisis al punto de que olvidemos que la única inversión socialmente redituable que puede hacer una comunidad es la de optar por la educación, la de invertir en capital social y humano, la de preparar a sus futuros ciudadanos que serán quienes, al fin, terminarán de sacar al país de la crisis. Por eso ahora es cuando realmente debe hablarse de la educación y de los contenidos realmente relevante para reinsertarnos en el mundo. Hoy, entonces, se trata de educar en el contexto de la sociedad del conocimiento entendiendo que, mientras que la idea de una sociedad basada en el conocimiento enfatiza los aspectos culturales del fenómeno, la de una economía del conocimiento resalta un hecho central y cada vez más evidente: el de que, en las sociedades postindustriales y globalizadas, el conocimiento se ha convertido en un insumo económico estratégico. Sin ánimo de simplificar podríamos decir que así como en etapas anteriores del desarrollo del capitalismo el acceso a los alimentos, los yacimientos de minerales y fuentes de energía y materias primas industriales fue estratégico para la economía y la sociedad, hoy se nos hace innegable que ese lugar lo ocupa cada vez más el conocimiento. Hoy para producir hay que saber no sólo cómo hacerlo sino también cómo realizar los productos accediendo a mercados crecientemente sofisticados y altamente exigentes, para lo cual hay que dominar el uso de sistemas complejos de información, control y supervisión de procesos de la más variada índole y regidos por el cambio rápido. Para ilustrar esto recordemos algo que los empresarios saben y practican cuando organizan sus empresas, recurriendo a altas y nuevas dosis de conocimientos y organizando la producción en el modo just in time para evitar la inmovilización de las mercaderías en stocks que inmovilizan capital y pueden volverse obsoletos en el breve tiempo que separa la producción de la comercialización. Obviamente no estamos ante el requerimiento de cualquier tipo de conocimiento, sino una forma del mismo que a la vez que es conocimiento avanzado también es conocimiento aplicado y predictivo. Actualmente para ser competitivos hay que conocer cómo producir con métodos modernos, cómo vender adaptando los productos a los mercados, cómo prever los cambios de escenario y, fundamentalmente, como acceder al conocimiento de todo eso. Conocimiento que muchas veces está en Internet, pero cuyo acceso depende de criterios que orienten las búsquedas y operacionalicen los procedimientos de selección. La plétora de información y la facilidad de acceso a ella puede volvernos ignorantes por exceso y saturación. Lo único que puede guiarnos en la jungla informática y salvarnos del inmovilismo por profusión y abundancia es la disposición de criterios y certezas que están contenidos en aquellas disciplinas que siguen siendo las bases de nuestra cultura: las disciplinas básicas, los saberes primordiales, los conocimientos que recuperan la lógica, los principios y los valores que hicieron de occidente un fenómeno social y cultural único. Las instituciones sociales que en el mundo occidental y moderno se han especializado en conservar, depurar, reproducir e incrementar los esos valores y criterios junto con los conocimientos avanzados contenidos en las distintas disciplinas son las de educación superior y, dentro de ellas, especialmente las universidades. Sería lógico pensar, entonces, que las instituciones universitarias deberían ver incrementado su prestigio en consonancia con la creciente importancia que la economía y la sociedad le otorgan al conocimiento. Pero es dado observar que esto no ocurre de manera automática y a menudo presenciamos un preocupante divorcio entre la sociedad y las universidades. Nos animamos a decir que en muchos casos este divorcio no se debe tanto a que los conocimientos avanzados y los criterios y valores para su evaluación y selección estén insuficientemente arraigados en las universidades, sino que falla la capacidad de transferencia y aplicación social de los mismos. En épocas pasadas los problemas y sus soluciones formaban parte del mismo contexto de información y reflexión. A cada problema le correspondía –casi naturalmente- un abanico de soluciones frente a los cuales los decisores públicos o privados podían ejercer sus opciones. La elección, racionalmente guiada, de la correcta adecuación entre los medios y los fines era cuestión de cálculo y la implementación de las acciones tendientes a lograr los fines era técnicamente accesible y socialmente viable. En la actualidad la situación ha variado notablemente. Los problemas no están claramente definidos y deben ser objeto de diagnósticos en contextos cambiantes y fluidos, en consonancia con esto la elaboración de soluciones demanda más creatividad que otrora y nunca la encontraremos prefigurada como receta probada. La universidad tiene que reencontrarse con la sociedad no sólo para expresar y contener sus necesidades y demandas sino fundamentalmente para actuar propositivamente liderando la innovación y el cambio que requieren los procesos de globalización e informatización y las diversas acciones de reingeniería social, económica y especialmente cultural que están demandando nuestros tiempos. Creemos que ese es su desafío fundamental y que para afrontarlo con éxito no sólo deberá ponerse a la cabeza de la innovación e incorporación de las nuevas tecnologías y conocimientos, sino que deberá volver su mirada hacia las tradiciones primordiales que le dieron origen y recuperar el valor de los saberes básicos como guía para la acción colectiva y la búsqueda de soluciones a los graves problemas que nos aquejan. Este desafío que le plantea la sociedad a la universidad está acompañado de otro que pone en cuestión la propia organización interna de las instituciones de educación superior. Es impensable que las universidades puedan acompasarse a los tiempos si antes o simultáneamente no se acondicionan y modernizan internamente incorporando las nuevas tecnologías y saberes para hacer de la evaluación permanente y de la búsqueda constante del mejoramiento institucional una práctica efectiva y una dimensión de su gestión cotidiana. Para cumplir con tales objetivos creemos que las universidades latinoamericanas en general y argentinas en particular, deberán establecer un correcto equilibrio entre la gestión interna orientada al incremento de la calidad, la búsqueda abierta y creativa de la solución a los problemas socialmente pertinentes y la participación activa en la construcción de una cultura ciudadana construida sobre valores y conocimientos relevantes y significativos. La necesidad de impulsar una “política del conocimiento” que dote de ética al uso de la ciencia La sociedad ya es consciente de que el desarrollo tecnológico verificado en el último medio siglo supera en magnitud a todo el acumulado en épocas anteriores y que este fenómeno está acompañado por la creciente importancia que tiene el conocimiento científico y tecnológico para nuestra vida cotidiana, decididamente inmersa en la llamada sociedad del conocimiento. Junto con esto sabemos que tal desarrollo, caracterizado por el uso generalizado de la ciencia aplicada en tecnologías, está desprovisto de controles éticos al punto de que lo acompañan altísimos y preocupantes índices de iniquidad económica y social expresada en el desempleo y la exclusión de amplias porciones de la población de la región. De todas las profecías de los lejanos años setenta la que se está cumpliendo con más dramática puntualidad es aquella con que concluía el texto clásico de Fernando Henrique Cardozo y Enzo Faletto (8) sobre el desarrollo latinoamericano cuando pronosticaba que las economías de nuestros países tendrían altas tasas de crecimiento pero que éste se daría en la forma de un desarrollo “excluyente y concentrado”. Lo que no decía aquel texto era que junto con ello se iría desarrollando en la población un reclamo generalizado de controles éticos de la política que hoy se expresa de muy variadas maneras, desde el activo repudio del “que se vayan todos” hasta el desencanto del voto castigo y las abstenciones electorales. Esta situación nos alerta sobre la necesidad de transformar la política dotándola de dimensiones éticas que la coloquen al servicio de la gente promoviendo la equidad económica y social. Como ya observaba Max Weber a fines del siglo diecinueve, la ética del político moderno debe ser una ética de la responsabilidad. Una ética que se haga cargo de las consecuencias de las decisiones políticas seleccionando los medios técnicamente adecuados para la consecución de los fines buscados y que reconozca que la relación entre fines y medios es de implicancia mutua. El problema central de la política en nuestros días se resume en la necesidad de reconocer no sólo que el fin no justifica a los medios, sino que los medios “hipotecan” los fines condicionándolos y alejando a las metas de las intenciones originales. La ética del compromiso, bien intencionada y principista, creída que los medios se legitiman por los fines nobles que persiguen incurre en el error de ignorar los efectos de las acciones y descuida las consecuencias que ocasionan sus actos. Cuando el compromiso de los dirigentes articula intereses políticos con soluciones técnicamente eficaces desprovistas de cuidado por las consecuencias de tales elecciones, éstos se alejan de los beneficiarios de sus políticas y pueden ocasionar más daño que bienestar, como de hecho ocurrió entre nosotros en épocas recientes cuando se desencadenaron los procesos de exclusión social que hoy padecemos. Ahora bien, si hay algo que caracteriza a la universidad, algo que podemos denotar como específicamente universitario y que hace de ella una institución diferente a un simple centro de investigaciones o de enseñanza es que está llamada a inculcar el valor del conocimiento asociado a la responsabilidad social respecto de su uso. La universidad es el ámbito adecuado para dotar de ética a la ciencia y a la técnica y lo característicamente universitario tiene que ver con ese plus ético que imbuye a la educación superior dotando al conocimiento de una dimensión política que lo hace público y lo conecta con las necesidades de la gente. Esta política del conocimiento debe ser una política con mayúsculas que trascienda a los partidos y a las corporaciones. Una política que se pregunte sobre el uso social de la ciencia y la tecnología buscando dotarlas de controles éticos que orienten su uso e incorporen la búsqueda del bienestar de las mayorías como un valor deseable y posible gracias al inmenso potencial que el conocimiento avanzado tiene para lograrlo. Evaluación institucional 1. Generalidades A diferencia de la acreditación (assessment) de la calidad – que no busca ir más allá de constatar la calidad académica y científica de las carreras de grado y posgrado para dar fe pública y verifica de manera más o menos estática un estado de cosas o situación cualificable según alguna escala de estándares de calidad convencionales- la evaluación de la calidad para el mejoramiento (enhanssement) institucional se propone establecer un diagnóstico que estime no sólo la calidad alcanzada sino también el potencial de mejorabilidad de la institución. Esto supone que para ser mejorable toda institución tiene que ser:
a. Evaluable Lo que podríamos llamar “evaluabilidad” tiene que ver con que no todas las instituciones son evaluables y mejorables y no todos los planes de mejoramiento son viables. Existen un conjunto de prerrequisitos de la evaluación que deben considerarse como condiciones necesarias y en ausencia de los cuales la evaluación, en sentido estricto, es imposible. Para que una institución sea evaluable es necesario que:
Junto con estas condiciones es necesaria la presencia de una “voluntad política” que impulse el proceso de evaluación institucional, dado que las condiciones, por sí solas, no operan otros efectos que los de su tendencia inercial a la reproducción. La peculiar combinación de la información, la metodología y la apertura institucional en un hecho que provoque esos resultados específicos que llamamos “evaluación institucional” debe operarse deliberadamente dado que sólo puede ser el resultado del accionar de un agente consciente y capaz de determinar si en la situación institucional existen los prerrequisitos de la evaluación o si es necesario producirlos total o parcialmente. Así como decimos que una institución es evaluable dadas, y sólo dadas, ciertas condiciones, también podemos sostener que no todas las instituciones pueden ser mejorables. La idea expresada por Burton Clark cuando califica a las universidades como “anarquías organizadas” va más allá de la paradoja contenida en el oxímoron. Cómo es posible pensar el orden del desorden, la anarquía de la organización. No se nos ocurre otra manera que la de entender una situación donde se combinan las rutinas con la creatividad. Kant decía que la paloma que al volar siente la resistencia del aire imagina que en el vacío podría volar mejor. Aquí está planteado de manera magistral el sentido de los límites y la libertad. Primero porque no se puede concebir libertad sin objetivos, libertad indeterminada, segundo porque se entiende que los límites son a la vez el sustento, el apoyo de la acción, sin el cual la acción no podría ocurrir y tercero porque sin límites sólo hay vértigo y caída sin sentido. Así podemos pensar que la definición de Clark supone que entre anarquía y organización existe una relación de implicación mutua en la que el orden de las rutinas burocráticas sirve de apoyatura para el desorden creativo de la “anarquía” académica. La forma institucional que describe Clark cuando califica a las universidades como instituciones “laxamente acopladas” reitera la figura de la “anarquía organizada” en un nivel diferente, dado que tal estado de tensión entre el orden y el desorden presupone que las partes de la institución están en relación de “acoplamiento laxo”. Si combinamos los pares conceptuales que estamos analizando podemos obtener un cuadro descriptivo de cuatro situaciones:
En la situación (1), combinación de laxitud de las partes con anarquía, se genera un máximo de desorden institucional en el que no se dan ninguna de las condiciones de evaluabilidad institucional y, por ende, tampoco de mejorabilidad. La institución como tal es inviable. En la situación (2), combinación de anarquía con acoplamiento, hay coincidencia con la idea de Clark de organizaciones “pesadas en la base” donde la cohesión institucional está más garantizada por agentes horizontalmente dispuestos que por jerarquías verticales. En la situación (3), combinación de laxitud y organización, encontramos una fórmula acertada para describir el funcionamiento las instituciones universitarias que buscan cumplir sus objetivos académicos y científicos. En sentido estricto en las universidades es funcionalmente necesario que la organización esté al servicio de los fines académicos y científicos para facilitar el ejercicio de la libertad de cátedra, la tolerancia ideológica y epistemológica y las actividades científicas y extensivas que le competen. En la situación (4), combinación de organización y acoplamiento, representa una conjunción de máxima rigidez y burocratización institucionales. El caso no es meramente “teórico”. Como situación polar respecto de (1) –que en definitiva constituye un diseño institucional inviable-podría pensarse carente de entidad real, pero no cuesta mucho aceptar que los conceptos de organización y acoplamiento describen un estado de cosas en que una institución se ha tornado sobre burocratizada, ritualista en sus procedimientos y reiterativa en sus formalismos. Los dos casos polares (1) y (4) el desorden de la anarquía y el orden de la sobreorganización adolecen del mismo defecto: inhiben la creatividad y la innovación, que son condiciones necesarias para el ejercicio del pensamiento académico y científico. Lo que es seguro es que, sin embargo, son terreno fértil para la emergencia del autoritarismo como solución a la parálisis institucional. La anarquía porque desemboca en un reclamo de orden a cualquier precio y la sobreorganización porque entroniza a la ortodoxia como forma única y probada de operar. Por todo lo dicho se concluye que es necesario incorporar en las evaluaciones institucionales la dimensión de análisis de cómo los establecimientos resuelven la tensión entre tradición e innovación. Acciones para fortalecer la enseñanza pública
Convengamos que toda tarea de educación es de por sí un asunto público, un asunto que compromete a los individuos más allá de su esfera privada, y que por ello conviene hablar de dos tipos de instituciones educativas: las de gestión estatal y las de gestión privada. Para fortalecer las instituciones educativas de gestión estatal, no bastará con encontrar una nueva fórmula de mejoría de su financiamiento que modernice su infraestructura, sino que será necesario que la sociedad revalorice el rol de los educadores y reconozca su derecho a remuneraciones dignas. Cuando se habla de educación es necesario tener en cuenta que la tarea educativa no está en manos de una sola institución funcionalmente especializada como las escuelas, sino que es poco lo que éstas pueden hacer sin el apoyo de las familias y los grupos primarios que contienen a los estudiantes. La pareja de instituciones familia/escuela está en crisis y su recomposición es condición necesaria para lograr un fortalecimiento duradero del sistema educativo. En el nivel de la educación superior estudios hechos en el marco de la Comisión de Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior presidida por Hugo Juri (2000/2) demuestran que los estudiantes universitarios que cuentan con familias que valoran el conocimiento avanzado y ponderan la necesidad de hacer una carrera son los que finalmente tienen posibilidades de titularse y encontrar trabajo en su profesión. Podríamos decir que la crisis de educativa en general y universitaria en particular, tiene raíces profundas que no son exclusivamente presupuestarias, a estas hay que agregarle la crisis de valores que ha deteriorado las relaciones entre los docente y los estudiantes, siendo decisivo el descrédito que acompaña a la idea de tomar el estudio como una responsabilidad y una tarea laboriosa y ardua, como lo puso de manifiesto el Dr. Jaim Echeverri en su libro “La tragedia educativa”. El citado Informe de la Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Educación Superior destaca entre sus recomendaciones la necesidad de impulsar la creación de un Ciclo General de Conocimientos Básicos que articule los niveles terciarios de educación superior con los ciclos anteriores buscando corregir falencias y vacíos y aprestando a los estudiantes para encarar con éxito los contenidos de las carreras universitarias. Universidad pública transparente y de alta calidad Obviamente, lograr instituciones universitarias transparentes en su accionar y depositarias de la máxima excelencia académica y científica posibles son, además de metas deseables, acciones que aportarían decisivamente a fortalecimiento de la educación entendida como un conjunto complejo y articulado de niveles. Las universidades estatales argentinas han resentido el impacto de la masificación de su matrícula ocurrido durante las tres últimas décadas. Desde entonces sufrieron deterioros en la calidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje que se manifiestan en tasas de graduación insatisfactorias, lesivas para los presupuestos universitarios. Según el Censo Universitario de 1996 sólo el 19% de los ingresantes a las universidades estatales argentinas se gradúa en el tiempo previsto por los respectivos planes de estudio. Si se hacen mediciones posteriores encontramos que transcurrido más de una vez y medio ese plazo la tasa de graduación se incrementa hasta un diez por ciento. Los estudiantes de medio tiempo, que combinan estudio con trabajo, alcanzan al 60% como promedio nacional. Siendo el caso que en algunas universidades con dominancia de facultades profesionalistas los estudiantes en estas condiciones ascienden al 80%. Dado que las mayores tasas de abandono se verifican durante el primer y segundo año, es fácil inferir que las causas del mismo se relacionan tanto con las condiciones económicas y los costos de oportunidad para la manutención como con factores “vocacionales” arraigados en los valores familiares e individuales y las expectativas que tienen los estudiantes al momento del ingreso. Otra vez la retención de los ingresantes aparece como un problema a solucionar y el ya aludido Ciclo General de Conocimientos Básicos combinado con programas de becas para estudiantes talentosos y sin recursos aparecen como dos instrumentos de políticas para comenzar a atacar el problema de la calidad. Esto debe ir acompañado de Evaluaciones Institucionales Universitarias orientadas al mejoramiento y con procesos de acreditación de carreras de grado y posgrado tal como está previsto en la Ley de Educación Superior y son implementados por la CONEAU. Como puede apreciarse los problemas que hay que encarar para avanzar en el mejoramiento de la calidad de nuestras instituciones universitarias son múltiples y requieren de una amplia batería de iniciativas altamente creativas y para cuya implementación se precisa del concurso del conjunto del sistema universitario cuya voluntad para superar la actual situación crítica es cada vez más evidente.
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Gestión Universitaria http://www.gestuniv.com.ar |
Vol.:01 |
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Recibido el:17-02-2009 ; Aprobado el: 01-03-2009 |
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URL http://www.gestuniv.com.ar/gu_2/v1n2a1.htm |
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